El derecho al territorio de los pueblos indígenas en las decisiones de los jueces: La judicialización de las disputas territoriales indígenas
| Autor | Juan Pablo Muñoz Onofre |
| Páginas | 153-206 |
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Puede afirmarse que una consecuencia de lo que Víctor Toledo (2005) ha identificado como la culminación de un período de reconocimientos de los derechos de los pueblos indígenas en el derecho internacional y estatal en Latinoamérica ha consistido en la configuración de una nueva etapa centrada ahora en las disputas por la eficacia de los mismos. En los dos capítulos anteriores se buscó exponer cómo esas “insuficiencias, inadecuaciones, ineficiencias y escasa ejecutividad de los estatutos indígenas” (Toledo, 2005: 73) que describen el nuevo escenario de estos derechos han encontrado una manifestación en el Estado colombiano en el marco de las funciones legislativa y administrativa en los años de vigencia de la Constitución Política de 1991.
El presente capítulo se centra ahora en exponer la que ha sido una expresión de ese nuevo escenario de disputas en torno a la efectividad de los derechos territoriales de los pueblos indígenas en el ámbito judicial. Auspiciados por la revalorización que adquieren en cuanto dinamizadores de los derechos humanos, los jueces han protagonizado un papel clave en la definición de los contenidos y alcances de los derechos étnico-territoriales. Tal como se verá a través de una mirada al caso de los pueblos indígenas, este protagonismo judicial ha terminado en no pocas ocasiones por adecuar el rol legislativo y administrativo a la vigencia de un Estado diverso étnica y culturalmente, recurriendo para ello a la fuerza normativa de la Constitución Política y a los estándares que imponen los instrumentos internacionales en la materia y sus interpretaciones por parte de órganos judiciales supraestatales.
Con ello en mente, a continuación se hará una presentación que estará constituida en dos partes: en la primera de ellas se buscará ubicar al lector en el contexto de la función judicial tras la aprobación de la Constitución
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Política de 1991, junto a lo cual se hará una breve referencia a la apropiación que de su uso han hecho los pueblos indígenas como litigantes estratégicos de sus derechos. Por su parte, en una segunda sección se ilustrará acerca de la que ha sido una configuración judicial de los derechos territoriales indígenas a través de una mirada, tanto a las cuatro categorías de análisis que señalamos dimensionan en el marco de este trabajo un reconocimiento integral de los derechos territoriales indígenas, esto es: propiedad sobre las tierras y los recursos, autonomía y ordenamiento territorial, participación y consulta previa y derechos territoriales en el marco del ordenamiento ambiental; junto a otro de igual carácter, como lo es el de los derechos territoriales en el marco del control constitucional adelantado sobre la acción del Estado frente a los efectos del conflicto armado interno.
Uno de los aspectos más notables que introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano la Constitución Política de 1991 fue el de haber procurado la reorganización y el fortalecimiento de la rama judicial del poder público, a través de la adopción de varios principios y derechos fundamentales relativos a la administración de justicia220( Julio, 2003: 168) y de la creación de un tribunal constitucional encargado de “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” (artículo 241 cp).
Si bien el proceso de consolidación de un sistema de control constitucional por vía judicial221se remonta en Colombia a las facultades que en esta materia otorgaran a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado los Actos Legislativos 3º de 1910, 1º de 1945 y 1º 1968 ( Julio, 2003), lo cierto es que fue solo gracias a la revalorización de la fuerza normativa de la Constitución
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producida con la reforma de 1991 (artículo 4º cp), que la misma comienza a ser apropiada y exigida en su cumplimiento por el ciudadano de a pie. Para comprender lo que fue este “transito” del control constitucional resultan ilustrativas las siguientes palabras de Cepeda (2003) (citado por Quinche (2010,518):
Es cierto que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia entre 1886 y 1991 fue demasiado deferente frente al poder presidencial, poco sensible al desarrollo de los derechos constitucionales y se quedó rezagada, tanto respecto de la evaluación del derecho constitucional en occidente durante la segunda posguerra, como ante las expectativas de numerosos grupos sociales que dejaron de ver en la Constitución una garantía de que sus peticiones serían escuchadas.
La Constitución Política de 1991 sí posibilitó por lo menos la generación de esas expectativas que señala Cepeda. El uso expandido que desde entonces han hecho los diferentes sectores sociales, incluidos los grupos étnicos, de las acciones públicas de inconstitucionalidad (artículos 4, numeral 6; 40 y numerales 1 y 5 del artículo 241 cp), tutela (artículo 86 cp), popular y de grupo222(artículo 88 cp) demuestra cómo tras su aprobación tomó fuerza en estos mismos sectores la idea de una apropiación de la Constitución como estrategia para controlar el ejercicio del poder y hacer valer los derechos humanos fundamentales, económicos, sociales, culturales y colectivos ante sus abusos. Dicho de otra manera, con la aprobación de la Carta fundamental de 1991 se abrió paso la consolidación de un verdadero “control constitucional ciudadano” (Quinche, 2010: 513).
Con el tiempo, así como en otros muchos asuntos del orden constitucional, los relativos a la interpretación y protección de los derechos de los pueblos indígenas comenzaron en el marco de este nuevo panorama jurídico a ser objeto de sendos desarrollos jurisprudenciales. Al margen de la discusión sobre la fuerza vinculante de los mismos en un sistema de marcada tradición romano-germánica como el nuestro,223lo cierto es que el hecho de que el estudio de
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estos desarrollos resulte hoy una tarea ineludible para los distintos operadores jurídicos en esta y otras materias deja al descubierto la revalorización social y normativa que ha tenido en el país el precedente judicial como fuente del derecho (López, 1999: 123).
La existencia y consolidación de un “cuerpo” o precedente jurisprudencial relativo a los derechos indígenas sobre sus tierras y recursos, a la autonomía, a la consulta previa y al consentimiento libre, previo e informado –clpi– se fue constituyendo con el tiempo en una referencia a la que cada vez más habrían de acudir estas poblaciones para la defensa de sus derechos territoriales. Un aspecto clave para comprender lo que ha sido dicha consolidación en nuestro medio lo constituye la interpretación y aplicación de un bloque de constitucionalidad224 compuesto, en materia de derechos indígenas, de acuerdo con los alcances dados por la Corte Constitucional a los artículos 93 y 94 de la Carta, por los derechos contenidos en el articulado mismo de la Constitución, así como por aquellos establecidos en instrumentos internacionales adoptados por Colombia en materia de derechos de los pueblos indígenas, como el Convenio 169 de la oit.225Ahora bien, articulada a estos cambios jurídicos se produjo una transformación en las estrategias e instancias a través de las cuales los pueblos indígenas emprenderían en adelante la exigibilidad de sus derechos. Por un lado, conscientes de lo que ofrecía esta nueva concepción política del derecho y apoyados en una carta fundamental que, gracias a su novedoso “carácter contencioso”, “intenta hacerse valer en los estrados judiciales” (Quinche, 2010: 17-18), sin renunciar a la lucha política los pueblos indígenas le apostaron una vez más al litigio de sus derechos. Junto a ello, una escasa eficacia de los derechos étnicos y en particular de los derechos territoriales entre los legisladores y las autoridades administrativas terminaría por reforzar con el tiempo la relevancia de las interpretaciones judiciales en el ejercicio de sus funciones.
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El litigio estratégic o de los pueblos indígenas
La apuesta de los pueblos indígenas por la Constitución Política de 1991 parece haber sido también, visto desde hoy, su compromiso con el aprendizaje y la apropiación de los derechos y las herramientas disponibles para su exigibilidad. De allí cómo, jalonada por las expectativas que recaían sobre una carta de derechos constitucionales étnicos, nutrida además por aquellos recogidos en el Convenio 169 de la oit, se abrió paso entre los indígenas, las ong y los sectores académicos que coadyuvan sus causas la idea de litigar sus derechos. Hablamos de un litigio ya no de carácter exclusivamente civil o administrativo, como muchas de las causas a las cuales desde los tiempos coloniales debieron hacer frente y en las cuales fueron reiteradas aquellas trabadas para defender sus territorios; propio de un nuevo contexto jurídico, hablamos acá de la justiciabilidad de esos mismos derechos, ahora en cuanto derechos humanos.
De esta manera, animados por el nuevo panorama de la justicia constitucional, así como por el fortalecimiento de las instancias internacionales dedicadas a la defensa y promoción de los derechos humanos, los pueblos indígenas articularon sus demandas de derechos al ejercicio de un litigio estratégico de interés público o también llamado litigio de alto impacto. Fundado en una perspectiva...
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