Los derechos territoriales indígenas en el marco de la Constitución Política de 1991
| Autor | Juan Pablo Muñoz Onofre |
| Páginas | 59-110 |
Page 59
Un hecho coyuntural en las relaciones entre el Estado y las poblaciones étnicamente diferenciadas en Colombia fue el proceso de aprobación de un nuevo texto constitucional en el año 1991. Si bien, tal como lo evidencia lo hasta aquí expuesto, en el caso de los pueblos indígenas no es posible reducir a este único acontecimiento normativo todo un proceso histórico de disputas por el reconocimiento de los derechos sobre sus tierras, lo cierto es que a partir de inicios de los años noventa del siglo pasado, en medio de un Estado debilitado por un conflicto armado interno agudizado, se abrieron paso en el país nuevos discursos políticos y normativos, así como escenarios de disputa que complejizaron la reivindicación de los mismos.
En el marco de los avances que en el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas se produjeron, de la mano de la adopción en estos años de una nueva Carta Política y de instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la oit, el presente capítulo buscará mostrar de qué manera las disputas por estos derechos comenzaron a centrarse ahora en darles plena eficacia en el marco de la actividad legislativa y administrativa del Estado. A partir de allí se pondrá en evidencia no solo la ausencia actual en Colombia de “un régimen especial de administración, manejo y aprovechamiento de tierras y recursos en territorios indígenas, acorde con la Constitución de 1991” (Roldán & Sánchez, 2013: 193), sino también la necesidad que ello supuso de trasladar el análisis de la implementación de tales derechos a nuevos espacios de disputa.
Con tal objeto, en este capítulo se presentará primero una breve introducción que sitúe la adopción de la Constitución Política de 1991 en el contexto que ha permitido el posicionamiento de los derechos territoriales indígenas, para luego sí abordar lo que ha sido en Colombia con posterioridad a 1991 el desarrollo legal y reglamentario de tales derechos y su aplicación por parte de
Page 60
las autoridades administrativas. Lo anterior se llevará a cabo a partir de cuatro criterios de análisis que, en conjunto, propongo, integran aquellos aspectos problemáticos en torno al ejercicio pleno de estos derechos. Tales categorías son el derecho de propiedad sobre las tierras y recursos, el derecho a la auto-nomía en el marco del ordenamiento territorial del Estado, el derecho a la participación y a la consulta previa y el vínculo entre territorios indígenas y el ordenamiento ambiental.
Una clave para entender el carácter coyuntural que supuso para las disputas territoriales indígenas el hecho de la aprobación de una nueva Constitución Política está en ambientar ideológicamente dicho proceso, dándole un lugar en un momento histórico como el de inicios de los años noventa, en el que se están produciendo acontecimientos que serían determinantes para el desarrollo de las mismas. Así, en primera medida, un nuevo orden económico unipolar está constituyéndose en el planeta tras la caída de la llamada cortina de hierro, permitiendo al modelo de economía capitalista la expansión de sus fronteras, o, más bien, el inicio de su camino hacia la eliminación de las mismas. De igual manera, estos años finales del siglo xx coinciden con una etapa de gran visibilidad de colectivos hasta entonces en gran medida invisibilizados, pues, “la nueva ola de globalización que ha recomenzado en la década del noventa, como consecuencia del término de la Guerra Fría, ha estado acompañada por la emergencia de antiguas identidades locales, religiosas y étnicas en todas partes del mundo” (Bengoa, 2000: 34).
En este marco, nuevas perspectivas son abordadas en los instrumentos normativos del derecho internacional aprobados en estos años. Por un lado, los Estados, y en gran medida los latinoamericanos, están comenzando a implementar las disposiciones del entonces recién aprobado Convenio 169 de la oit, cuya importancia para los derechos territoriales indígenas ya se ha señalado. De igual manera, aunque posterior en el tiempo, la celebración en el año 1992 de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro y la consecuente aprobación de la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, así como de la Agenda 21, confirmaban para entonces una preocupación mundial por las consecuencias ambientales de la carrera por el desarrollo, al tiempo que
Page 61
reconocían un importante papel de los pueblos indígenas en la ordenación del ambiente.
En el plano nacional puede afirmarse que la importancia de la aprobación de la Constitución de 1991, en relación con los derechos de los pueblos indígenas, fue tanto normativa como simbólica. Lo anterior en la medida en que, siendo un momento histórico marcado por el descontento generalizado hacia las fuerzas políticas tradicionales y una violencia social con fuerte presencia del narcotráfico, la activa participación de las organizaciones y movimientos sociales indígenas en el proceso constituyente53fue en sí misma un ejemplo de reconciliación para el país entero. De allí que, como sugiere Sánchez (2010: 84), en este marco, el Estado se “relegitima y reafirma [en] su capacidad de actuar en nombre del pueblo colombiano, en nombre de la voluntad general, pero también reconociendo derechos de minorías”. En realidad, si hay una cualidad en aquel texto, es la del alto grado de legitimidad que le imprimiera este proceso, pues en él se contó con la participación de diversos sectores sociales y políticos del país54(Quinche, 2010: 13). Al haber adquirido allí el Estado colombiano un carácter democrático, participativo y pluralista, al tiempo que se le vinculara al reconocimiento, protección y fomento a la cultural en sus más diversas manifestaciones (artículos 1º, 7º, 8º, 70, 71 y 72 cp) su aprobación fue, en este mismo sentido, una apuesta por la búsqueda de acuerdos democráticos en varios ámbitos, entre ellos el étnico.
Varias transformaciones jurídicas y políticas se produjeron a la luz de este nuevo texto constitucional. La participación adquirió en esta Constitución un carácter transversal, allí juega en el preámbulo como marco jurídico de los fines del Estado, pero también como principio constitucional (artículo 3º cp), derecho fundamental (artículo 40 cp) cuyo ejercicio se vincula, de otro lado, a los diferentes mecanismos establecidos para ello (artículo 103). Este principio
Page 62
buscó transformar arraigadas prácticas verticales y autoritarias del ordenamiento de 1886, de tal suerte que, como lo señalara la propia Corte Constitucional, “los instrumentos de participación democrática garantizados por la Constitución no se limitan a la organización electoral, sino que se extienden a todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria” (Sentencia C-089 de 1994).
De otro lado, en relación con la organización territorial, el nuevo texto constitucional buscó acercar el Estado al ciudadano creando para ello nuevos niveles territoriales y dotando a sus entes con mayores atribuciones. Así, ya de entrada, en su artículo 1º, la nueva Carta estableció como uno de sus principios fundamentales la organización del Estado colombiano bajo la forma de “República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales”. A esta organización así concebida subyacen pues los principios de autonomía y descentralización como “núcleos constitucionales de la organización territorial en Colombia” (Quinche, 2010: 742).Adicional a lo anterior, a la luz de este texto constitucional se produjo una revalorización normativa de la cuestión ambiental en el interior del ordenamiento jurídico colombiano, pues, si bien para entonces la materia ya venía siendo objeto de regulación, esta se había producido en planos normativos de menor jerarquía. Aspectos como la asignación de una función ecológica a la ya existente función social del derecho de propiedad (artículo 58 cp) o la estructuración de todo un conjunto de derechos, garantías y obligaciones en materia ambiental, hacen de la Carta Política de 1991 lo que la doctrina ha denominado una Constitución ecológica (Patiño, 1999; Rodríguez, 2012).
La realización de esta nueva concepción del Estado comporta desde entonces un aspecto central en el marco de las disputas en torno a los derechos territoriales de los pueblos indígenas. El cumplimiento de los principios y derechos derivados de estas transformaciones constitucionales, así como de aquellos contenidos en el Convenio 169 de la oit, incorporó desde entonces a estas disputas un nuevo reto: la implementación de los mismos a través de su progresiva mate-rialización en el marco de las dinámicas institucionales y normativas del Estado colombiano. De esta manera, a partir de 1991 las expectativas de los grupos étnicos volcaron su atención tanto a los desarrollos legales y reglamentarios de sus derechos, como a la actividad de los escenarios administrativos del Estado en donde habrían de aplicarse.
Page 63
La Constitución Política de 1991 ratificó el derecho de propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre los resguardos55(inciso 2º artículo 329 cp) que, tal como se vio, ya habían reconocido y reglamentado normas como las Leyes 89 de 1890 y 135 de 1961. Con ello, esta institución de origen colonial se reafirmaba como la referencia más importante en cuanto al reconocimiento estatal de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba