Desafíos de la función pública en Chile y medidas para la modernización y buena gestión de las relaciones laborales dentro de la Administración del Estado
| Autor | Rosa Fernanda Gómez González |
| Cargo | Doctora en Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, Chile |
| Páginas | 123-160 |
REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 23, PRIMER SEM EST RE/ 2020, PP. 123-160
Desafíos de la función
pública en Chile y medidas
para la modernización
y buena gestión de las
relaciones laborales dentro
de la Administración del
Estado1
ROSA FER NA NDA GÓM EZ GON ZÁ LE Z2
RESUMEN
La presente investigación tiene por objeto examinar la situación actual de la
función pública en Chile, explicando los principales aspectos de conflicto
que han tenido lugar, fundamentalmente por la obsolescencia del sistema de
1 Esta investigación se enmarca en el Proyecto FONDECYT Posdoctoral n.º 3190494 “San-
ciones administrativas y derechos fundamentales. Análisis de temas específicos a partir
de los principios, garantías y derechos regulados en la Constitución”. Asimismo, cuenta
con el apoyo del proyecto de investigación “Derecho Administrativo Sancionador 2.0”
(2018-RTI-096688-B-100), Proyecto I+D+i “Retos Investigación” 2018, impulsado por el
Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades de España y del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER).
2 Doctora en Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, Chile.
Investigadora y profesora de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica
de Valparaíso, Valparaíso, Chile. Correo-e: f.gomez.g@pucv.cl. Enlace ORCID: https://orcid.
org/0000-0003-4769-6749. Fecha de recepción: 17 de agosto de 2019. Fecha de modifi-
cación: 15 de septiembre de 2019. Fecha de aceptación: 3 de octubre de 2019. Para citar
el artículo: GÓMEZ GONZÁLEZ, RO SA FERNANDA, “Desafíos de la función pública en Chile
y medidas para la modernización y buena gestión de las relaciones laborales dentro de la
Administración del Estado”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado
de Colombia, n.º 23, 2020, pp. 123-160. DOI: https://doi.org/10.18601/21452946.n23.06
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carrera de funcionarios, así como por la llamada laboralización del empleo pú-
blico. Luego de identificados los aspectos críticos ligados a estas evoluciones,
se analizan una serie de medidas que deberían ser adoptadas para el fortale-
cimiento del sistema de carrera y que permitirían alcanzar la modernización
del mismo y una buena gestión de las relaciones laborales al interior de la
Administración del Estado.
Palabras clave: función pública, empleo público, Administración, régimen
de carrera, servicios públicos, estabilidad, laboralización.
Challenges to Chile’s Civil Service and
Measures to Foster Modernization and Proper
Management of Labor Relations within the
State Administration
ABSTRACT
This research paper aims to examine the current situation of the civil service
in Chile, by explaining the major conflicting issues that have arisen within
the competitive service system, mainly due to its obsolescence and the ten-
dency to apply Labor Law rules and regulations to public employment. After
identifying critical questions pertaining to these developments, it analyses the
suitability of a series of measures meant to strengthen, modernize and provide
sound management of labor relations within the State Administration.
Keywords: Civil Service, Public Employment, Public Administration,
Competitive Service, Public Services, Stability, Labor Law.
INTRODUCCIÓN
En materia de función pública, Chile sigue el sistema de carrera funcionaria
o administrativa, el cual nació en Europa continental y es conocido como
el modelo francés3. A través de este sistema una persona se incorpora a una
3 En sus orígenes, la Administración estaba constituida por una serie de servicios depen-
dientes de los Ministerios, regulados por un exiguo sistema normativo en donde los
cargos públicos carecían de una definición específica y su provisión no estaba regulada.
En 1930 se dictó el Decreto con Fuerza de Ley 3.740, del Ministerio del Interior, el que
contenía el primer estatuto orgánico de los funcionarios civiles de la Administración, y
que regulaba la carrera funcionaria y las remuneraciones de los funcionarios del sector
público. Dicha norma rigió hasta 1945, fecha en la que se aprobó la Ley 8.282, Estatuto
Orgánico de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, la que se mantuvo
vigente hasta 1953, cuando se dictó el Decreto con Fuerza de Ley 256, del Ministe-
rio de Hacienda, que fijó un nuevo Estatuto Administrativo para los Empleados de la
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determinada organización de la Administración, sometiéndose a su forma de
trabajo, actividad y estructura interna, para obtener, como contrapartida, per-
feccionamiento permanente y acceso a cargos superiores. Es decir, el sistema
de carrera funcionaria constituye una forma de desempeño que habilita a la
persona a desarrollar de por vida una actividad remunerada en la Administra-
ción4. Dicho modelo se basa en un diseño institucional jerarquizado de empleo
público que regula el ciclo de vida laboral, garantizando a quien ingresa el
ascenso a lo largo de su trayectoria a distintos niveles, hasta el máximo que le
corresponda. La estandarización de los cargos y la estabilidad del empleo son
los rasgos centrales de este sistema, bajo el entendido que el establecimiento
de las jerarquías, la carrera, la especialización y la diferenciación son cuestiones
necesarias para el buen funcionamiento del sector público5.
En cuanto a su naturaleza jurídica, la relación laboral administrativa que
vincula al funcionario con la Administración no tiene una naturaleza contrac-
tual, sino que se trata de una relación de carácter estatutaria, que no nace de
un contrato de trabajo, sino que requiere del nombramiento de un persona
en un cargo público, el que una vez aceptado incorpora a dicha persona a un
Administración Pública. Los estatutos aludidos coexistían con otras normas especiales
para los funcionarios de órganos específicos, v. gr. Ministerio de Relaciones Exteriores y
los del Ministerio de Educación. Con todo, en 1960, el Ministerio de Hacienda aprobó
un nuevo Estatuto Administrativo a través del Decreto con Fuerza de Ley 338, que pro-
curó unificar la normativa que regulaba la carrera funcionaria de todos los funcionarios
de la Administración del Estado. Dicha norma rigió hasta la entrada en vigor de la Ley
18.834, en 1989, que es la que contiene el actual Estatuto Administrativo. SERVICIO CI-
VIL, Empleo Público en Chile: Nudos críticos, desafíos y líneas de desarrollo para una
agenda 2030, Santiago: Servicio Civil, 2018, p. 27. Disponible en línea: https://www.
serviciocivil.cl/wp-content/uploads/2018/04/2018-Empleo-P%C3%BAblico-en-Chile-
nudos-cr%C3%ADticos-desaf%C3%ADos-y-l%C3%ADneas-de-desarrollo-para-una-
Agenda-2030.pdf [consultada el 14 de agosto de 2019].
4 Por ello Max Weber sostuvo que “La ocupación de un cargo es una ‘profesión’. Esto es obvio,
primero, en la exigencia de un curso de preparación estrictamente fijado, el cual reclama la
plena capacidad de trabajo durante un largo período, y en las pruebas específicas que son
un requisito previo para el empleo. Además, la posición del funcionario tiene naturaleza de
deber”. MAX WEBER, ¿Qué es la burocracia?, p. 10. Disponible en línea: https://ucema.edu.
ar/u/ame/Weber_burocracia.pdf [consultado el 14 de agosto de 2019]. Ahora bien, para
algunos autores “La tendencia histórica ha sido la de someter estas relaciones de empleo
[público] a un conjunto de normas, llamadas estatutarias, que proyectan los privilegios
del Estado a una relación en que el funcionario por definición legal ocupa la más débil
posición de las posición es jurídicas –sacramentada bajo la fórmula de las ‘relaciones de
sujeción especial’– frente a un Estado que no solo es dueño del empleo, en tanto cargo,
sino que además posee una serie de privilegios que lo transforman en un especie de súper
comentada. Parte dogmática, Santiago: Abeledo Perrot, 2012, p. 334.
5 SERVICIO CIVIL, “Empleo Público en Chile…”, óp. cit., p. 20.
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