La descentralización en Colombia, a propósito de la Ley 715 de 2001
| Autor | Henry Rodríguez Sosa |
| Páginas | 181-221 |
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LA DESCENTRALIZACIÓN EN
COLOMBIA, A PROPÓSITO DE
Sumario:
Introducción. Precisiones conceptuales.
Antecedentes de la descentralización. Inicios de
la descentralización fiscal. Descentralización en
la Constitución de 1991. Reglamentación del
modelo principal-agente. Descentralización y
ajuste fiscal. Algunos resultados del ajuste
territorial. Política de ajuste fiscal y baill outs.
Mayor democracia representativa y participativa.
El Acto Legislativo n.º 1 y la Ley 715 de 2001.
Conclusiones.
HENRY RODRÍGUEZ SOSA91
1. Introducción
Una de las políticas públicas que se ha aplicado con relativa
consistencia durante la última década en Colombia es la des-
centralización. El país forma parte de esa tendencia general
que hizo decir a OATES que la descentralización está en boga
tanto en países industrializados como en países en vías de
desarrollo (OATES 1998).
Con antecedentes que se remontan a los años ochentas, el
país vivió una década entera bajo los parámetros de un nuevo
ordenamiento constitucional que lo consagró en forma de
República unitaria pero descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, pluralista y participativa. No puede
considerarse simplemente anecdótico que un ministro de
hacienda (HOMMES en Conflictos y dilemas de la descen-
tralización, 1995), al hablar de descentralización, la considere
sinónimo de revolución social e indicador insoslayable de
cambio de reglas de juego, característico de transformaciones
de largo plazo (NORTH 1996).
Para un país que resolvió su crónica inestabilidad política
decimonónica mediante una organización centralista y
autoritaria del Estado que le duró más de 100 años, propiciar
91. Subdirector de la Dirección de
Apoyo Fiscal (DAF); sociólogo con
maestría en estudios de desarrollo en
el London School of Economics and
Political Science.
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un cambio que altera radicalmente las relaciones políticas y
económicas al interior del Estado, y que redefine las relaciones
sociales al involucrar a la comunidad, no resulta exagerado el
calificativo y reconforta aceptar que los avatares del proceso
de descentralización en Colombia son las manifestaciones
externas de ese cambio de reglas de juego sobre el cual podría
construirse una nueva sociedad.
Precisamente, al comenzar el siglo XXI se introdujeron los
primeros grandes ajustes constitucionales y legales al proceso
de descentralización en el país. Estudiar la lógica de estos
cambios y su contexto es el objetivo del presente ensayo.
El trabajo se ha dividido en seis partes. La primera, reseña
algunos elementos teóricos básicos; la segunda, presenta en
forma breve los antecedentes de la descentralización
especialmente durante los años ochenta; la tercera, hace una
presentación de los propósitos y un breve balance de los
resultados que en materia de descentralización se alcanzaron a
partir de la Constitución de 1991; la cuarta, discute someramente
la lógica de la política de ajuste y sus interrelaciones con la
descentralización; en la quinta, se discute brevemente el balance
de la descentralización, y en la última sección, con la
presentación de los cambios normativos propuestos, esbozar
algunas conclusiones.
2. Algunas precisiones conceptuales
Para efectos de este ensayo tiene sentido insistir en la noción
de descentralización como una forma de organización social y
política, que goza de un extraordinario soporte en la literatura
económica (la rama teórica conocida como Federalismo Fiscal),
pero resulta crucial aceptar que la argumentación económica
no la agota y, para bien o para mal, no necesariamente la define.
No es este un supuesto caprichoso o novedoso; ya entre
nosotros el informe final de la misión para la descentralización
de 1992 había planteado el asunto en los siguientes términos:
El objetivo último de la descentralización y de un federalismo
fiscal es aumentar y mejorar la gobernabilidad a nivel regional,
local y, de esta manera, a nivel nacional. En esencia, ella depende
del resultado de dos procesos y de las externalidades de su
interacción. El primero, el proceso económico para mejorar la
eficiencia y la disponibilidad de bienes y servicios. El segundo,
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el proceso político para vincular a los ciudadanos a las decisiones
públicas y dar a ellas legitimidad y capacidad de ser cumplidas92.
En un escrito posterior, pionero a nivel evaluativo, WIESNER
escribió en relación con nuestras reformas: “La conclusión
que emerge es que la descentralización es más un problema
de carácter institucional y político que estrictamente técnico o
económico”93.
Aceptada esta precisión, y con fines puramente analíticos,
resulta útil diferenciar los objetivos que en materias económica
y política se buscan con una política de descentralización.
En cuanto a lo económico, el punto de partida es la taxonomía
clásica de MUSGRAVE sobre las funciones de la Hacienda Pública.
Acorde con ella, el nivel central de gobierno tiene como respon-
sabilidades básicas la estabilización macroeconómica y la redis-
tribución; los niveles descentralizados de gobierno tendrían su
razón de ser en la provisión de los llamados bienes públicos
locales, es decir, bienes y servicios cuyo consumo está limitado
a su propia jurisdicción (MUSGRAVE 1955).
Precisemos un poco el estado actual de estos supuestos. En
cuanto a la función macroeconómica, es evidente que sin la
posibilidad de utilizar herramientas como la política monetaria,
cambiaria o de integración en un contexto de globalización no
cabe la discusión acerca de a cuál nivel le corresponde esta
función; aún más, sin sostener que la estabilidad macroeco-
nómica sea la función esencial del Estado, no cabe duda de
que el manejo díscolo de la misma está en la raíz de las crisis
actuales, incluyendo justamente el inadecuado balance
macroeconómico de la descentralización. Este argumento
pierde su consistencia en el caso de la función de redistribución,
ya que el argumento económico descansa en la movilidad
interjurisdiccional de los sujetos de la distribución y en el
manejo de las externalidades. Adicionalmente se debe destacar
el argumento traído por OATES según el cual la experiencia real
de la descentralización indica que los niveles subnacionales
se ocupan e incluso prefieren atender políticas de redistribución
que en múltiples casos justifican y legitiman la actividad polí-
tica. Al final, el manejo centralizado, evidente para MUSGRAVE,
en la provisión de bienes públicos puros, como defensa,
justicia, seguridad y el manejo de las relaciones internacionales
se diluye no sólo en cuanto se trata de la provisión de los demás
bienes, que es el soporte clásico del federalismo fiscal, sino
92. Finanzas públicas regionales en
Colombia. Bogotá, Banco de la
República, 1990, p. 373.
93. EDUARDO WIESNER. La descentrali-
zación, el gasto social y la gobernabi-
lidad en Colombia, Bogotá, DNP, ANIF,
FINDETER, 1995, p. 6.
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