Descentralización o recentralización
| Autor | Karolina Baquero Puerta |
| Páginas | 339-364 |
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CAPÍTULO 12
DESCENTRALIZACIÓN O RECENTRALIZACIÓN
LA DIFUSA AUTONOMÍA DE LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS
EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD*
Karolina Baquero Puerta
I
La Constitución Política de 1991 reiteró el modelo de Estado unitario que traía la
Carta de 1886. Pese a las diferentes propuestas debatidas en la Asamblea Nacional
Constituyente, el modelo unitario permaneció en Colombia ya que, a juicio de
algunos autores, el temor por la fragmentación y el protagonismo de los grupos
al margen de la ley permitieron que se privilegiara la unidad1. Como resultado
de este proceso constituyente, y reuniendo una serie de elementos en ocasiones
contradictorios, la unidad, la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales conforman la actual organización territorial en Colombia.
Ahora, aunque mediante la inclusión de los principios de descentralización
y de autonomía bajo el marco de un Estado unitario se buscó moderar la centra-
lización política propia de dicho modelo de Estado2, la presencia de conceptos
como la autonomía territorial bajo un Estado unitario ha sido catalogada como
contradictoria3. No obstante, la autonomía que contempla la Constitución de
1991 tiene un alcance limitado, lo que explica que pueda coexistir con la forma
unitaria de Estado que, a su vez, supone una unidad en competencias de gran re-
levancia y trascendencia. De esta manera, a la luz del actual esquema territorial,
funciones como la potestad legislativa y reglamentaria están centralizadas, por lo
que el poder de incidencia del sector central en el ámbito territorial, por medio
* Para citar este artículo: http://dx.doi.org/10.15425/2017.305.
1 Liliana Estupiñán Achury, “El ordenamiento territorial en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991. Lectura socio-jurídica desde el nivel intermedio de gobierno”. Revista Opinión Jurídica 21
(2012): 19, http://www.scielo.org.co/pdf/ojum/v11n21/v11n21a02.pdf,
2 Miguel Borja, Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia (Bogotá: Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales [], 1996), 154.
3 Estupiñán Achury, “El ordenamiento territorial en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991”,
35.
340
de las regulaciones que interesan a este último, es bastante alto, siendo deter-
minante al momento de fortalecer o atenuar la autonomía y la descentralización
contempladas en la Carta.
En el caso de la descentralización, su inserción en la Carta de 1991 consoli-
da un proceso que venía gestándose desde antes de la reforma constitucional, y a
través del cual se buscó transferir competencias a las entidades territoriales. Este
fenómeno influenció la Constitución Política de 1991 y, en especial, el rol que se
le otorgó al municipio, catalogado como la entidad fundamental de la división
político-administrativa. De esta manera, la Asamblea Nacional Constituyente
proyectó en los municipios una serie de responsabilidades que los potenciarían
como la entidad básica dentro del ordenamiento territorial4, por lo que actual-
mente tienen una gran cantidad de funciones a su cargo, al ser los responsables
de la satisfacción de los servicios básicos a sus habitantes.
Tal es el caso de la prestación de servicios de salud, materia que inició su
proceso de descentralización con anterioridad a la Carta de 1991 y ha continuado
con posterioridad a esta. Sin embargo, esta descentralización ha estado acompa-
ñada de cierta tendencia recentralizadora, con la cual a los municipios se les ha
supeditado la recepción y manejo autónomo de los recursos para temas de salud,
y, por tanto, el cumplimiento de las funciones asignadas en dicha materia a la
observancia de una serie de requisitos, que, de no acreditarse, traslada las com-
petencias al departamento. Dicho fenómeno les ha restado autonomía a los mu-
nicipios y los ha estancado en un punto en el que, en lugar de avanzar hacia la
asunción de las competencias a ellos transferidas, refleja retrocesos.
En atención a lo anterior, en este trabajo se realizará un breve análisis de
cómo la autonomía territorial y la descentralización de funciones de prestación
de servicios de salud en el orden municipal sigue siendo una ficción. Para tal
efecto se estudiarán los principios que rigen el ordenamiento territorial colom-
biano, esto es, la unidad, la descentralización administrativa y la autonomía de
las entidades territoriales. Enseguida se analizará el contraste entre la forma en
que el constituyente pensó al municipio y la descentralización de funciones en
él, y la manera como se han dado los desarrollos normativos en este campo.
Posteriormente se hará un recuento normativo sobre la descentralización de fun-
ciones en la prestación de servicios de salud en el municipio. Luego se expondrán
algunas problemáticas identificadas a partir de los procesos de descentralización
4 Jaime Castro, “Ponencia para segundo debate de Ordenamiento territorial” (Bogotá: Asamblea
Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional 120, 1991), 29.
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