Estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos sobre garantías del debido proceso en el control migratorio
| Autor | Lila García |
| Cargo | Investigadora adjunta y de tiempo completo del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) con lugar de trabajo en la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina |
La referencia a los Derechos Humanos se ha vuelto un lugar frecuente en los estudios y políticas de migraciones en América Latina. En los últimos años, la producción internacional sobre las implicaciones de la incorporación de los Derechos Humanos en el ámbito de las migraciones ha sido prolífica, desde preocupaciones en contextos más amplios (Freeman, 2006; Joppke, 1998; Mármora, 2002; Sassen, 1998) a estudios específicos (Benhabib, 2004; Bruch, 2007; Bustamante, 2002b; Money, 1998; Noll, 2010). En Argentina, por ejemplo, las leyes de migraciones (25871) y de refugiados (26165), las cuales recogen una perspectiva de Derechos Humanos, “abrieron una etapa en el estudio de la política argentina” y en particular, “la nueva legislación migratoria […] continuó concentrando la atención de la mayoría de las investigaciones sobre las políticas migratorias en Argentina” (Domenech y Pereira, 2017, pp. 94-95).
Buena parte de este interés se debió a la sinergia (García, 2016a) producida desde los procesos de integración regional, los consultivos de migraciones, los cambios domésticos, sobre todo, a partir de la renovación de marcos legales de los países de la región y los desarrollos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). Muy particularmente, los órganos principales del SIDH (la Comisión o CIDH y la Corte o Corte IDH) han sido bastante prolíficos estos últimos años en temas de migraciones, asilo y refugio. Desde 2003 cuando se emitiera la Opinión Consultiva (OC) n.º 18 sobre trabajadores migratorios (mudando así la idea de “extranjeros” a que refería la OC-16/99, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1999) se han producido varios documentos, entre informes, sentencias en casos contenciosos y otra opinión consultiva.
En orden cronológico, se cuentan el caso “Vélez Loor” (2010) y el mismo año, el informe de la CIDH sobre detenciones de migrantes en Estados Unidos; los casos “Nadege Dorzema” (2012), “Pacheco Tineo” (2013) y el informe de la Comisión sobre el tránsito de migrantes en México (también de 2013), y en 2014, el caso sobre “Personas Dominicanas” y la Opinión Consultiva n.º 21 sobre niñez migrante, solicitada desde el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En 2015, la Comisión emitió su informe “Refugiados y migrantes en Estados Unidos. Familias y niños no acompañados” donde responde a la “crisis humanitaria” y plantea estándares generales (tales como no devolución, no detención, etc.) y específicos para ciertos grupos (solicitantes de asilo, familias y niños, niñas y adolescentes, [NNA]) y más recientemente (2016), uno sobre estándares en movilidad humana.
Mayormente, estos desarrollos se concentran en un aspecto particular de las políticas migratorias llevadas a cabo por los Estados: el control migratorio1. Aunque la Corte mantiene un concepto estrecho de lo que significa la política migratoria en general al definirla como “todo acto, medida u omisión institucional (leyes, decretos, resoluciones, directrices, actos administrativas, etc.) que verse sobre la entrada, salida o permanencia de la población nacional o extranjera fuera de su territorio” (Corte IDH, 2003, párr. 163), esto no hace más que subrayar la importancia del control migratorio (entendido básicamente como aquél dirigido a administrar la entrada, circulación y salida de población extranjera) dentro de la política migratoria de un Estado, ya que llega a cooptar la definición misma de política migratoria2.
En este marco, la presente contribución se propone sistematizar los principales estándares en Derechos Humanos desarrollados principal, pero no exclusivamente, por el SIDH en torno a las garantías del debido proceso aplicables a personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas en tres momentos cruciales del control migratorio: el ingreso y el rechazo en frontera; la circulación y la detención y, finalmente, la expulsión o devolución. Para ello, se basa en un relevamiento documental de las fuentes específicas (jurisprudencia, informes, etc.) producidos por el sistema de protección de Derechos Humanos en los últimos años3.
La utilidad de emprender esta sistematización busca identificar (i) a qué instancia del control se refiere la jurisprudencia (ingreso, residencia, expulsión, etc.) y (ii) a cuál figura protege específicamente (migrante, solicitante de asilo y refugiado/a) para así identificar las lagunas o desarrollos más débiles y evaluar luego las posibilidades de interpretación y extensión a otras instancias y personas. Como aspiración de máxima, se espera que el presente trabajo sirva para el quehacer de defensores, activistas y operadores jurídicos.
Por último, si bien estas garantías no evitan que una persona extranjera sea devuelta o expulsada, su desarrollo y codificación progresivos permiten identificar situaciones en las cuales su aplicación efectiva podría tener tal efecto y, en todo caso, los estándares interamericanos son mejores en este punto que los europeos: Anquela (2016) es quien señala (aún con toda la sorpresa que esto pueda suponer) que el sistema europeo no prevé garantías para el control migratorio. En un contexto regional que ha puesto en marcha la maquinaria xenófoba y expulsiva de migrantes (Estados Unidos, Brasil, Argentina, etc.), sedimentar las herramientas existentes en materia de Derechos Humanos se presenta como uno de los últimos recursos.
Las garantías del debido proceso cuentan con aportes tempranos en el marco del SIDH y se señala que han desarrollado una amplia jurisprudencia respecto de su alcance (CIDH 2016, párr. 288). Según la antigua definición de la misma Corte (en la Opinión Consultiva n.º 9/87), basada en el artículo 8 de la CADH4, las garantías del debido proceso legal abarcan aquellas condiciones que deben reunirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos están bajo consideración judicial. Luego, se especificó su vigencia dentro de los procedimientos administrativos, especialmente aquellos con carácter sancionatorio (Corte IDH, 2001) y particularmente, con respecto a personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas (Corte IDH, 2013,. párr. 130; 2014a, párr. 349).
El esquema argumentativo para afirmar sus garantías tiene tres capas: (i) primero, que el debido proceso debe ser garantizado para todas las personas sin discriminación, esto es, sin diferenciación por estatus legal; (ii) segundo, que han sido reconocidas como un grupo con particular vulnerabilidad y (iii) tercero, que mayores obligaciones pueden ser exigibles en función de ella.
En primer lugar y a nivel de garantías generales, los organismos de protección han reiterado, frente a las prácticas estatales, que “el debido proceso es un derecho que debe ser garantizado independientemente del estatus migratorio de la persona” (Corte IDH, 2003, párr. 107; 2010, párr. 142; 2012, párr. 157)5. Por ejemplo, en el caso “Nadege” (Corte IDH, 2012) la Corte refuerza aquel argumento al reafirmar que el debido proceso “se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos” (Corte IDH, 2012, párr. 156). Este punto de partida nos habilitará, hacia el final, para cubrir con garantías del debido proceso las distintas instancias de control migratorio (frontera, detención, expulsión, etc.) y, en definitiva, cualquier acto dentro de la política migratoria que pueda afectar a personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas donde podemos incluir los pedidos de residencia, regularización, cambio de categoría, etc.
En cuanto a sus particulares necesidades de protección, existe acuerdo entre los organismos de Derechos Humanos en reconocer la condición de vulnerabilidad de las personas migrantes (Bustamante, 2002a; Corte IDH, 2003, párr. 112; 2010, párr. 98; 2012, párr. 152). Esta vulnerabilidad que Bustamante señala como “estructural” ocurre por el solo hecho de cruzar una frontera hacia un Estado del cual la persona no es nacional y se ve agravada o “interseccionada” por otras variables: ejemplo, si la persona está detenida (Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes-NU, 2012, párr. 15; Corte IDH, 2012, párr. 164), si se trata de personas refugiadas o que soliciten asilo (Corte IDH, 2013, párr. 128)6, niños/as, personas de edad, personas con discapacidad, mujeres embarazadas (Relator Especial sobre la Expulsión de Extranjeros-UN, 2014, sec. 16). Estas condiciones activan la obligación de elevar las garantías mínimas de debido proceso. Como consecuencia, se afirma que “la base de las políticas de migración debería ser la protección de los migrantes, independientemente de su condición jurídica o el modo de entrada” (Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes -NU, 2011, párr. 21).
Lo interesante es que, a diferencia de otras situaciones de vulnerabilidad, aquí son los Estados mismos quienes crean la situación...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba