El federalismo fiscal y el proceso de descentralización fiscal en Colombia
| Autor | María Helena Franco vargas/Felipe Andrés Cristancho Escobar |
| Cargo | Magister en derecho y economía de la Universidad de Buenos Aires/Egresado del programa de Derecho de la Universidad de Antioquia |
| Páginas | 237-262 |
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A finales de la década del sesenta del siglo XX Colombia inició su camino reciente hacia la descentralización fiscal, el cual tendría su mayor expresión a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 y sus posteriores desarrollos legislativos. El País no estuvo solo en este camino, puesto que naciones tan diversas como India, China, Argentina o Sudáfrica experimentaron procesos similares a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.
Autores como Bardhan (2002) afirman que en los países en desarrollo los procesos tendientes hacia la descentralización fiscal han tenido como sustento la teoría económica del Federalismo Fiscal. En sentido similar, Montecinos (2005) sostiene que el Federalismo Fiscal fue el fundamento teórico de la descentralización fiscal en América Latina.
Conforme a lo anterior, este trabajo se ocupa de analizar la forma cómo la teoría económica del Federalismo Fiscal ha influido en la configuración de las normas jurídicas que concretaron la descentralización fiscal en Colombia. Lo anterior, en razón a que si bien algunas de las investigaciones sobre el proceso de descentralización fiscal dentro del País han tenido como marco teórico al Federalismo Fiscal1, hasta el momento no se ha producido ningún trabajo que explique de manera expresa cómo se ha reflejado dicha teoría en la configuración de las normas que regulan las finanzas públicas colombianas. Máxime, si se tiene en cuenta que las condiciones políticas, sociales y económicas de Colombia distan de las de Estados Unidos, país en el cual surgió la teoría económica del Federalismo Fiscal.
Así las cosas, este escrito se compone de dos partes: en la primera, se hace una breve explicación de la teoría del Federalismo Fiscal y sus elementos esenciales; en la segunda, se hace un análisis de las normas más importantes referentes a la descentralización fiscal desde 1968 hasta 2011, y se identifica la presencia de
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algunos elementos propios del Federalismo Fiscal dentro de ellas; finalmente, se presentan las conclusiones2.
A partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial, en la literatura económica se abrieron paso investigaciones y publicaciones respecto a las finanzas públicas según el nivel decisión de gastos e ingresos públicos, lo cual constituyó una novedad, puesto que antes de aquella época la hacienda pública era estudiada desde un punto de vista unitario, sin consideración a la existencia de tales niveles (Soláns, 1977). El nombre que se le dio a la teoría que trató el tema en cuestión fue el de Federalismo Fiscal.
Respecto al Federalismo Fiscal existen importantes aportes anglosajones, germánicos, escandinavos y franceses; empero, el liderazgo fue asumido, principalmente, por la academia estadounidense, mediante los aportes de Charles Tiebout, James Buchanan, Richard Musgrave, Wallace Oates y Joseph Stiglitz.
Según Oates (1999), la teoría del Federalismo Fiscal tiene por objeto el estudio las funciones económicas que deben desarrollar los distintos niveles de gobierno y los instrumentos fiscales apropiados para desarrollar dichas tareas, con el objetivo de lograr una provisión y financiación eficiente de bienes públicos. De igual manera, se debe aclarar que el Federalismo Fiscal no está necesariamente vinculado a una determinada forma de Estado y supone diferentes niveles de gobierno, donde lo local no alude sólo al municipio, sino a cualquier división territorial diferente al centro. Entre esos distintos niveles de gobierno se distribuyen las competencias fiscales.
Los principales elementos que dan cuenta de la teoría del Federalismo Fiscal son:
Dependiendo de los niveles de decisión sobre los ingresos y gastos públicos, el
Estado ha definido las funciones que cada nivel de gobierno debe cumplir. En con-
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secuencia, hay funciones que debe cumplir el gobierno del nivel central y otras el local. Así, el gobierno central debe encargarse de las funciones de redistribución de la renta, estabilización de la economía y de asignación de aquellos bienes públicos que beneficien a toda la Nación (Musgrave y Musgrave, 1992).
Por otro lado, los gobiernos locales deben encargarse de la función de asignación de los bienes públicos que benefician a los residentes de su jurisdicción3. La razón fundamental por la cual se asigna esta función a nivel local, es porque se supone que estos gobiernos, al tener mayor cercanía con los ciudadanos, pueden conocer mejor sus preferencias, por tanto tomarán decisiones más eficientes que las que podría adoptar el gobierno a nivel central, puesto que éste tendría la tendencia a uniformar los servicios públicos4prestados en todas las jurisdicciones, ocasionando una pérdida del bienestar social (Stiglitz, 1997)5.
En relación a la revelación de preferencias de los ciudadanos, en cuanto a la provisión de bienes públicos y la carga impositiva en el ámbito local, cabe mencionar el aporte de Charles Tiebout (1956) a través de su importante artículo titulado “A Pure Theory of Local Expeditures”. En dicho texto se propone un modelo mediante el cual explica que los ciudadanos revelan sus preferencias trasladándose a la comunidad que más satisfaga su demanda de bienes públicos y su respectiva carga impositiva para financiarlos. Esto es lo que se conoce como “voto con los pies”. Lo anterior supone que los residentes de las jurisdicciones locales tienen mecanismos de participación política que les permite decidir sobre la provisión de bienes públicos6.
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La teoría del Federalismo Fiscal también se ha interesado por el asunto del tamaño óptimo de los gobiernos locales, puesto que no siempre la división política de los entes territoriales será la más eficiente para la provisión de bienes públicos. Con base en el conocido trabajo de Buchanan (1965) “An Economic Theory of Clubs”, se ha solucionado este problema, por lo menos de manera teórica, al afirmar que el tamaño óptimo de cada nivel de gobierno se logra cuando el costo marginal de congestión es igual a la utilidad marginal por asociarse para compartir el costo del bien público.
Para cumplir con las funciones que les corresponden los gobiernos locales tienen tres instrumentos fiscales: los recursos tributarios propios, las transferencias otorgadas por el gobierno central y el endeudamiento público.
Los gobiernos locales deben tener la posibilidad de establecer tributos, o por lo menos su tarifa, para de esta manera contar con los recursos necesarios para proveer los bienes públicos que beneficien a su jurisdicción (Oates, 1999). De igual mane-ra, la carga tributaria impuesta por los gobiernos locales debe estar en proporción directa con los servicios que presta a sus residentes, para así evitar dos problemas mencionados por Stiglitz (1997): primero, las ineficiencias locativas de los factores de producción, producto de la competencia tributaria que se pueda generar entre gobiernos locales parar atraer a los primeros a su jurisdicción7; segundo, la provisión de bienes públicos a niveles subóptimos, en razón a la disminución de ingresos como consecuencia de la competencia tributaria entre los gobiernos locales.
Según Oates (1999) y Musgrave y Musgrave (1992), las transferencias del gobierno central hacia los de nivel local tienen cuatro objetivos principales: (i) corregir las externalidades positivas producidas en otras jurisdicciones en razón a los bienes
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públicos que provee el gobierno local en la propia8; (ii) propender por la igualación fiscal de las jurisdicciones9; (iii) mejorar el sistema tributario10; (iv) asegurar la provisión mínima de ciertos bienes públicos en todas las jurisdicciones de la Nación.
Según la teoría del Federalismo Fiscal, las transferencias pueden llevar al gobierno local a un nivel de gasto público superior al que se hubiese esperado si aquél obtuviese los recursos por medios propios. A este fenómeno se le denomina “efecto papel matamoscas”, puesto que pareciese que el dinero transferido se adhiriera al presupuesto del gobierno receptor (Rosen, 2002).
Según la teoría del Federalismo Fiscal, el endeudamiento público debe ser utilizado por los gobiernos locales para proveer bienes que pueden ser consumidos no sólo por los residentes actuales de la comunidad, sino también por los futuros (por ejemplo, obras de infraestructura), así, éstos también estarían pagando por los servicios públicos que...
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