¿Punto final al limbo legal de las actividades de inteligencia en Colombia? - Núm. 15-1, Junio 2013 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 478208162

¿Punto final al limbo legal de las actividades de inteligencia en Colombia?

AutorJuan Camilo Rivera Rugeles
CargoAbogado de la Universidad del Rosario (Bogotá)
Páginas139-164

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1. La incipiente regulación de los servicios de inteligencia en Colombia

Desde hace sesenta años, cuando el 'en ese entonces presidente' Gustavo Rojas Pinilla creara el llamado Departamento Administrativo del Servicio de Inteligencia Colombiano, el Estado colombiano cuenta con una entidad específicamente destinada a realizar actividades de inteligencia y contrainteligencia que tengan como fin el mantenimiento de la seguridad y la defensa nacional.1 No obstante, llama la atención que al día en el que se escribe este artículo aún no ha sido expedida una ley que establezca de manera integral un marco legal que defina límites y señale con precisión las facultades que tiene tal entidad. Bien puede decirse entonces que, durante sesenta años, los servicios de inteligencia en Colombia han vivido en el limbo.2

Fue hasta el año 2009 que se aprobó la primera norma en la historia de Colombia que intentó darle una regulación integral al funcionamiento de los servicios de inteligencia.3 Sin embargo, la totalidad de esta ley fue declarada inconstitucional en noviembre de 2010 por la Corte Constitucional, con el argumento de que, al regular una actividad que limita derechos fundamentales, el procedimiento de aprobación que debía haber seguido era el propio de las leyes estatutarias, y no el de las leyes ordinarias, que fue el que se tomó en cuenta para aprobar la norma.4

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Con ocasión de la declaración de inconstitucionalidad de la mencionada ley, fue aprobada por el Congreso otra norma que pretende regular de manera íntegra el funcionamiento de los servicios de inteligencia -esta vez sí siguiendo el trámite previsto para las leyes estatutarias-.5 Por tratarse de este tipo especial de proyecto de ley, la Corte Constitucional tuvo que revisar la totalidad de su articulado, concluyendo que la gran mayoría de este era acorde con las normas constitucionales. Luego de este aval de la Corte, es de esperarse que pronto el proyecto de ley pase a ser una ley de la República y haya en Colombia -¡por fin!- una norma que tenga como propósito regular de forma integral el funcionamiento de los servicios de inteligencia.6

Este artículo pretende hacer una revisión crítica de algunos aspectos del Proyecto de Ley de Inteligencia y Contrainteligencia,7 en especial con el propósito de revisar las salvaguardas que este incorpora con relación al ámbito de protección de los derechos fundamentales y, específicamente, con relación a los derechos a la intimidad, a la información y a la verdad. Tal revisión es de especial importancia, ya que, aun cuando los servicios de inteligencia son concebidos para proteger los derechos de las personas (previniendo ataques que pongan en riesgo la seguridad y la defensa nacionales), las especiales facultades que se le confieren plantean un riesgo de vulneración de estos derechos.

Para efectuar tal revisión crítica, se abordan las siguientes cuestiones. En primer lugar, se explica cómo los servicios de inteligencia son valiosos para la protección de la defensa y la seguridad nacionales, pero, a la vez, pueden alejarse de su propósito y ser manipulados para otras finalidades, llegando incluso a causar violaciones de derechos de las personas. En segundo lugar,

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se identifican algunos estándares definidos en el derecho internacional de los derechos humanos (DDHH) con relación al funcionamiento de los servicios de inteligencia. En tercer lugar, se describe cómo algunas legislaciones extranjeras los regulan, con el fin de contrastar aquello que es prescrito por el derecho internacional con lo que es efectivamente implementado por los Estados en su legislación interna. Y, por último, con base en los elementos de análisis aportados por las secciones anteriores, se revisa el contenido del Proyecto de Ley de Inteligencia y Contrainteligencia.

2. La importancia de los servicios de inteligencia para proteger la seguridad ciudadana .. y el riesgo de que la pongan en jaque

Los servicios de inteligencia han sido concebidos con el propósito de ayudar a la preservación de fines estatales valiosos, como la seguridad nacional, la defensa nacional, las relaciones internacionales, los derechos de las personas. Así también lo considera el Proyecto de Ley de Inteligencia y Contrainteligencia, al definir esta función como "aquella que desarrollan los organismos especializados del Estado [...] con el objetivo de proteger los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional, y cumplir los demás fines enunciados en esta ley" (art. 3 o).

En el marco de sus operaciones, quienes prestan los servicios de inteligencia blindan la información que manejan y sus fuentes para que no sean de público conocimiento, con el argumento de que la confidencialidad les otorga una ventaja estratégica sobre las amenazas que se erigen en contra de bienes públicos, como la seguridad y la defensa, ventajas que no se obtendrían si fueran llevadas a cabo públicamente.8 La de operar en secreto ha sido considerada incluso como "la condición más fundamental para el éxito de los servicios de inteligencia".9 Debido a la importancia de

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la confidencialidad para el adecuado funcionamiento de las actividades de inteligencia, los Estados optan por imponer restricciones previas a la circulación de la información relacionada con sus actividades, en vez de solo utilizar sanciones ulteriores por su inadecuado uso o revelación (como, por ejemplo, el pago de multas o la imposición de sanciones penales por la revelación de información sensible).10

El secreto que rodea a las actividades de inteligencia hace que su control sea especialmente difícil. Por esto, es exacto sostener que "comparados con otras instituciones del gobierno, los servicios de inteligencia plantean una dificultad única para el control y la rendición de cuentas (accountability) dado que ellos no pueden revelar sus actividades al público sin relevarlas a sus objetivos al mismo tiempo".11 La dificultad de controlar el funcionamiento de los servicios de inteligencia, sumada al secreto que encubre sus actividades, facilita que estos servicios se aparten de sus mandatos y puedan ser utilizados para propósitos distintos. El secreto, pensado para procurar una ventaja estratégica frente a amenazas a la seguridad y a la defensa nacionales, puede ser empleado para encubrir actividades ilegales. Para citar una de las imágenes más ampliamente usadas para describir el riesgo latente de arbitrariedad de los servicios de inteligencia, se ha dicho que estos pueden convertirse en 'elefantes solitarios' (rogue elephant), que actúan fuera de control y pisotean las libertades civiles.12

La posibilidad de que las especiales facultades de los servicios de inteligencia sirvan para desconocer, en vez de para proteger, los derechos

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de las personas no es solo clara en términos analíticos, sino que puede ser constatada a lo largo de la historia. Con bastante frecuencia, los servicios de inteligencia han sido usados para perseguir determinadas finalidades políticas por parte del gobernante de turno. Michael Wagner, quien ha escrito ampliamente sobre la historia de los servicios de inteligencia, sostuvo con contundencia que "[d]urante la mayor parte de la historia, la inteligencia ha sido utilizada para oprimir y mantener sistemas de la opresión".13

Lo dicho hasta ahora ilustra la relación del funcionamiento de las actividades de inteligencia con la noción de seguridad ciudadana. Así, los servicios de inteligencia, cuando funcionan de manera adecuada y eficiente, pueden ser útiles para prevenir amenazas a la seguridad, como la criminalidad, la represión política, la violencia.14 No obstante, aunque reprimir estas amenazas constituye la razón de ser de los servicios de inteligencia, cuando estos operan de forma inadecuada y sin control idóneo, efectivo e independiente, pueden terminar siendo una causa adicional de perturbación de la seguridad ciudadana. Por lo tanto, en la agenda de quienes se preocupan por alcanzar los valores asociados a la seguridad ciudadana debe estar la adecuada regulación de los servicios de inteligencia, y, en este sentido, las reflexiones que se hacen en este trabajo pueden ser leídas como relevantes para las discusiones sobre seguridad ciudadana.15

Como se ha insinuado antes, hay dos temas relacionados con la regulación de los servicios de inteligencia que revisten un interés particular de cara a su adecuado funcionamiento. Por un lado, la manera como se regula

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el secreto que reviste sus operaciones, pues, si este es demasiado vago o general, puede servir para encubrir actividades ilícitas. Por otro lado, el diseño de los controles a estos servicios es esencial para intentar contener a esos elefantes solitarios en los pueden convertirse los...

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