Finanzas públicas de Cali: evolución, caracterización y diagnóstico.
| Autor | Collazos, Jaime Andrés |
Public finances of Cali: evolution, characterization and diagnosis
Finanças públicas do Cali: evolução, caracterização e diagnóstico
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Introducción
Durante los años setenta, Cali se caracterizó por ser una ciudad competitiva y atractiva para la inversión, por la construcción de obras civiles que, además de embellecer la ciudad, permitieron impulsar el desarrollo económico y social de su población (1). Sin embargo, en las últimas dos décadas la dinámica de las finanzas públicas de la capital del Valle del Cauca quedó estancada frente a la lenta pero continua recuperación que mostró su economía, especialmente durante lo corrido de la primera década del siglo XXI, aspecto que se deterioró la competitividad de la ciudad.
Así lo evidenciaron las cifras disponibles del Producto Interno Bruto (PIB) de Cali. Después de un periodo de recesión en forma de W (2) que se inició en 1996 y terminó en 2005, la economía de Cali logró crecer de forma acelerada durante 2006-2007, y llegó a alcanzar niveles de crecimiento incluso superiores al nacional (Alonso y Solano, 2009). Pese a los buenos pero lentos resultados económicos presentados a finales de la última década, las finanzas públicas del municipio no mostraron significativas señales de recuperación. A pesar que en entre 2002 y 2010 Cali pasó del puesto 960 al 51 en el ranking de desempeño fiscal que realiza Planeación Nacional (3), la recuperación no ha sido tan marcada si se tiene en cuenta que, entre las ciudades más grandes de Colombia, la capital vallecaucana ocupa los últimos lugares.
Esta situación motivó en este documento a estudiar con precisión la evolución, la caracterización y el diagnóstico de los principales problemas que han afectado a las finanzas públicas de la ciudad de Cali. De las diferentes técnicas disponibles para realizar una adecuada medición de la situación fiscal territorial, surge la necesidad de conocer aspectos fundamentales en la gestión de los municipios capitales, como la capacidad fiscal y financiera.
De esta forma, y tomando como base trabajos desarrollados en la evidencia nacional e internacional, en el presente documento se reportan y analizan los resultados de las mediciones de 18indicadores de capacidad fiscal y financiera para el Gobierno Municipal de Cali durante el periodo 1998-2009. Igualmente, se analiza la dinámica y las causas de la elevada deuda pública que acarrea el Municipio, con el fin de identificar señales que ayuden, a través de la buena administración de los recursos públicos, a mejorar la gestión de este ente territorial.
Este trabajo consta de cinco secciones. La primera se refiere a esta introducción. La segunda sección expone la revisión de la literatura. En la tercera, se describen el marco teórico, la metodología y los datos utilizados, con sus respectivas fuentes. La cuarta sección presenta el análisis de las series en el tiempo junto con los resultados de los indicadores fiscales y financieros calculados. Finalmente, en la sección cinco se resumen los resultados encontrados.
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Revisión de la literatura
En general, la evidencia bibliográfica señala que los principales problemas que han afectado a las finanzas públicas del Departamento del Valle del Cauca y el Municipio de Cali se concentran, del lado de los ingresos, en la escasa inversión por baja disponibilidad de recursos, la alta dependencia de las transferencias y la inelasticidad de los recaudos propios; mientras que en los egresos, los elevados gastos de funcionamiento, la baja ejecución del gasto y la alta deuda son las principales causas que han generado las últimas crisis fiscales en estos dos entes territoriales, especialmente a inicios de la década de los ochenta y finales de los noventa.
Para el Valle del Cauca, la revisión de la literatura nacional expone tres importantes estudios: Collazos y Romero (2005), Cabrera (2005) y Argote (2007). El primero analizó la evolución de las finanzas públicas municipales del Valle del Cauca. Encuentra que hasta el año 2000 el comportamiento del déficit consolidado municipal era altamente procíclico y que hasta la llegada de la Ley 617 de 2000 los municipios no comenzaron a registrar superávit, fenómeno que fue el principal impacto de dicha ley. No obstante, la alta dependencia de las transferencias y el alto nivel de los gastos de funcionamiento se constituyeron en uno de los elementos críticos de las finanzas públicas de los municipios del Valle del Cauca.
Cabrera (2005) identificó las principales tendencias, preguntas e hipótesis para explicar las debilidades y fortalezas de la gestión de las finanzas públicas en las entidades de la región. Aunque el panorama de las finanzas públicas del Valle del Cauca que presentó pudo parecer muy negativo, por tratarse de la visión histórica del proceso que llevó a la crisis financiera de la región, el autor reconoce que tanto el Departamento como el Municipio de Cali realizaron un importante esfuerzo de ajuste para volver a tener viabilidad financiera y volver a ser actores con aportes significativos al desarrollo humano de la región.
Por su parte, Argote (2007) analizó la situación financiera del Valle del Cauca durante 1997-2001, periodo en el que se presentó el deterioro de las finanzas públicas que puso en jaque a las instituciones del Estado y posteriormente llevó a la promulgación de la Ley 617 de 2000 y la Ley 715 de 2001, como mecanismo para afrontar la crisis. Igualmente, resalta que los principales abastecedores de recursos propios en los municipios del departamento son los impuestos predial, de industria y comercio y la sobretasa de la gasolina. No obstante, encuentra una baja capacidad administrativa y de gestión por el cobro de estos recaudos. Finalmente, Argote (2007) concluye que las circunstancias que agravaron aún más la situación económica de los municipios del Valle del Cauca fueron la alta dependencia de las transferencias nacionales, la baja inversión y el alto crecimiento de los gastos en funcionamiento y de los servicios a la deuda.
En cuanto a la revisión de la literatura nacional sobre las finanzas públicas de Cali, se encontraron también tres importantes estudios. Sanabria, Solano y Corrales (2010) realizaron un análisis descriptivo de los resultados obtenidos en el cálculo de 15 indicadores de ingresos fiscales y ejecución del gasto de Cali durante el periodo 20072008. En general, los indicadores calculados mostraron una leve mejoría en la gestión fiscal del Municipio. No obstante, la administración debió tener en cuenta tres aspectos importantes: la reducción en el esfuerzo fiscal, el ligero aumento en la dependencia de las participaciones y el bajo nivel de ejecución de gasto en 2008.
Por su parte, Echavarría, Faimboin y Zuleta (2002) encontraron que el deterioro de la calidad y la solidez de las finanzas públicas del Valle del Cauca y Cali pudo presionar hacia abajo su crecimiento económico de largo plazo. Objetaron que era necesario recuperar la calidad de la administración del sector público con el apoyo firme y sostenido del sector privado. Por ello, el reto inmediato estaría relacionado con el ajuste en las finanzas públicas, teniendo en cuenta la situación inmanejable hacia el futuro y su deterioro administrativo. Entre estos ajustes sobresaldría el control de los gastos, especialmente en burocracia. Sin la reducción de burocracia y ajuste fiscal no podrá haber inversión pública en infraestructura, en educación y en salud. Tampoco se podrá dedicar recursos importantes a la erradicación de la pobreza absoluta.
Los altos gastos en burocracia han sido citados también por otros estudios como uno de los principales problemas de las finanzas públicas de la región. Según el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial (2002), la administración central y las empresas municipales de Cali tuvieron para el periodo de estudio exceso de personal, que las hizo altamente ineficientes. En efecto, los gastos del Municipio se concentraron en cuestiones administrativas y actividades burocráticas, en lugar de infraestructura social y programas económicos.
Igualmente, ese mismo documento resaltó el excesivo endeudamiento como otro factor que afectó a la situación financiera de la ciudad, que se aceleró aún más a finales de la década de los noventa, cuando la economía colombiana sufrió una de las crisis más severas de su historia, en la que se registraron altas tasas de interés que incrementaron sustancialmente los gastos financieros del Municipio, al punto de hacerse insostenibles.
La evidencia internacional muestra también otros estudios que analizan las finanzas públicas de entes territoriales a partir de indicadores financieros y fiscales, como también a partir del uso de indicadores sintéticos. Estos estudios se exploran en el marco teórico de este documento.
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Marco teórico y acercamiento metodológico
Como se menciona en la introducción, este trabajo se basó en analizar los resultados de las mediciones de dos grupos de indicadores: los de capacidad fiscal y financiera, en el gobierno central municipal de Cali entre 1998 y 2009, dejando para un próximo estudio la construcción de un índice global de desempeño municipal, que se utiliza como una medida agregada de todos los indicadores de los entes territoriales del país.
En Colombia, en esta línea de trabajo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) construye un Indicador sintético, el cual utiliza una metodología por la que se evalúan las acciones que las administraciones municipales ejecutan para producir los bienes y servicios a su cargo con base en los recursos con que cuentan, mientras que la metodología del presente documento analiza la gestión teniendo en cuenta los resultados expresados en las ejecuciones presupuestales. Otra característica de la evaluación del DNP es que su análisis comienza después de las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, mientras en el presente estudio las mediciones empiezan en 1998, por lo que permite identificar mayores cambios en las...
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