La función de control
| Autor | Manuel Fernando Quinche Ramírez |
| Páginas | 751-773 |
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Capítulo XV.
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La tarea del control de los demás órganos del Estado y de la administración, fue normativamente asignada por el artículo 117 de la Constitución: “Artículo 117. El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control”.
Acto seguido, el artículo 118 enumera las autoridades que ejercen funciones de Ministerio Público, mientras que el artículo 119 refiere a la Contraloría General como la entidad encargada de la gestión fiscal y del control de resultado de la administración. Estas autoridades y funciones, apenas anunciadas en los citados artículos, son luego desarrolladas en el Título X de la Constitución, De los órganos de control, en dos capítulos, el primero dedicado a la Contraloría general de la República y el segundo, al Ministerio Público, dentro de una enunciación que va de los artículos 267 a 284 de la Constitución.
1. El Ministerio Público en Colombia
Ibáñez señala puntualmente que “el Ministerio Público es una función pública, pero al mismo tiempo una organización”.892En este sentido, el artículo 117 lo establece como un órgano de control, mientras que los artículos 275 a 284 de la Carta, disponen el sistema de funciones de sus órganos. El artículo 118 describe genéricamente las autoridades que lo ejercen y sus funciones principales:
Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
La historia del Ministerio Público señala, que este no fue incluido en la primera Constitución Política nacional, la de 1821, que tan solo previó la Ley sobre
892 Ibañez, Jorge Enrique. Op. cit., página 265.
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la organización de Tribunales y Juzgados, del 12 de octubre de 1821, destinada a proteger los intereses del Estado y a representar a la sociedad. Con la expedición de la Constitución de 1830, el Ministerio Publico fue constitucionalizado, mediante el artículo 130, que establecía la figura del Procurador General de la Nación, con funciones de defender la observancia de las leyes y la promoción de los intereses nacionales, siendo nombrado por el Presidente de la República. Sin embargo, dicha institución tan solo duró dos años, pues no fue incluida en la Constitución de 1832, teniendo así que transcurrir 31 años, para que la Constitución de 1853 restituyera la figura, mediante la norma del artículo 45:893Artículo 45. El Procurador General de la Nación durará en su destino cuatro años; pudiendo ser reelecto; y llevará ante la Corte Suprema de Justicia la voz de la República, en todos los casos en que sea parte conforme a la ley.
Fórmula esta que fue repetida con ajustes en la Sección 7A del Capítulo IV Del Ministerio Público, artículo 55 de la Constitución de 1858, así:
Artículo 55. El Ministerio Público será ejercido por la Cámara de Representantes, por un funcionario denominado ‘Procurador General de la Nación’, y por los demás funcionarios a quienes la ley atribuya esta facultad.
Así como por el artículo 73 de la Constitución Federal de 1863, que en el Capítulo ICX, previó:
“Artículo 73. El Ministerio Público será ejercido por la Cámara de Representantes, por un funcionario denominado ‘Procurador General de la Nación’, y por los demás funcionarios que determine la ley.
893 La totalidad de las normas constitucionales que se transcriben, son tomadas de Restrepo, Carlos, Constituciones Políticas Nacionales de Colombia. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1995.
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Finalmente, la última de las Constituciones del siglo XIX, la de 1886, disponía:
Artículo 142. El Ministerio Público será ejercido, bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación, por los Fiscales de los Tribunales Superiores del Distrito y por los demás funcionarios que designe la ley.
Siendo posteriormente reguladas las distintas funciones del ministerio público, por medio de numerosas leyes. Al considerar la evolución del Ministerio Público y confrontarla con su situación actual, se tiene que con el paso del tiempo le han sido asignadas muy diversas funciones, que van desde la inicial tarea de la persecución criminal, hasta el actual ejercicio de la función disciplinaria, las funciones de intervención y más recientemente, las funciones de participación en conciliaciones, todo ello bajo el rasgo de la multiplicidad, de modo tal que puede afirmarse que “el rol del Procurador en diferentes aspectos del derecho en general se expande al ritmo de la producción normativa.”894
2. La Procuraduría General de la Nación
Esta puede ser definida como “una entidad del orden nacional, sin personería jurídica, que pertenece a la estructura de la Nación, con autonomía, técnica, financiera y presupuestal, para el cumplimiento de sus funciones previstas en la Constitución Política y en la ley, bajo la orientación del Procurador General de la Nación”.895Si bien el órgano como tal es la Procuraduría, el ejercicio de la función le pertenece propiamente al Procurador General de la Nación, quien la ejerce directamente o por delegación. Sobre el punto es decisivo el artículo 275 de la Carta al señalar, que Artículo 275. El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público.
A diferencia de lo que ocurría con la Constitución de 1886, en la que el Procurador era elegido por el Presidente de la República (es decir, por el mismo jefe
894 Procuraduría General de la Nación. Banco Interamericano de Desarrollo. Las funciones de Intervención y conciliación de la Procuraduría General de la Nación. Bogotá, 2005, página 94.
895 Ibánez. 2006. Op. cit., página 275.
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de la administración a la que tenía que controlar), la Constitución de 1991, previó un procedimiento de elección en el que participaran tres de las ramas del poder público, tal y como se prevé en el artículo 276:
Artículo 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
2.1. Las funciones del procurador general de la Nación
Las funciones del Procurador General de la Nación están previstas en los artículos 277 y 278 de la Constitución Política. A su vez, las mismas son discriminadas minuciosamente en cada uno de los 58 distintos numerales contenidos en el artículo 7 del Decreto ley 262 de 2000. La Constitución hace aquí una diferenciación. El artículo 277 enumera diez funciones a ser ejercidas por el Procurador General de la Nación “por sí o por medio de sus delegados y agentes”, mientras que el artículo 278 señala seis funciones que “ejercerá directamente”.
Para los efectos de este escrito se procederá de la siguiente manera: se reproducen en su totalidad las funciones de los enunciados artículos, se precisa las distinciones jurisprudenciales establecidas entre “delegados del Procurador” y “agentes del Procurador”, y se trabajan específicamente dos funciones principales: la de ejercer la vigilancia de quines desempeñan funciones públicas (función disciplinaria), y la de intervención ante autoridades judiciales o administrativas (funciones de intervención).
2.1.1. Las funciones del procurador que pueden ser delegadas
El artículo 277 de la Constitución, enumera diez funciones que pueden ser ejercidas directamente por el Procurador General de la Nación, o que pueden serlo “por medio de sus delegados y agentes”. Estas son:
1) Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
2) Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad.
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3) Defender los intereses de la sociedad.
4) Defender los intereses colectivos.
5) Velar por el ejercicio diligente y eficientes de las funciones administrativas.
6) Ejercer la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, es decir, ejercer la función disciplinaria.
7) Intervenir en los procesos y ante las autoridades administrativas.
8) Rendir anualmente el informe de su gestión al Congreso.
9) Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.
10) Las demás que determine la ley.
La característica fundamental de este grupo de funciones, es que pueden ser delegadas, es decir, trasladadas, a “sus delegados y agentes”, de donde resulta necesario precisar el criterio de distinción existente entre lo que sea un delegado del Ministerio Público o del Procurador, y lo que sea un agente del Ministerio Público o del Procurador. Si bien la Corre advierte que “no existen en la Constitución criterios concretos para diferenciar los delegados, de los agentes del Procurador, pues lo cierto es que unos y otros desarrollan funciones y actúan en representación del Procurador en el cumplimiento de tareas que le son propias del Ministerio Público”,896puede ser redescrita la siguiente distinción analítica, desarrollada por la Corte Constitucional:897
• El delegado, es un alter ego del Procurador, hace sus veces y lo vincula plena y totalmente, bajo el rango de tres características: plena potestad, autonomía en la ejecución y confianza intuito personae.
• El agente obra más en nombre de una función que de una persona. Para la Corte, todo delegado tiene indirectamente la función de agente, pero no...
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