Hacia un nuevo debate sobre la descentralización en Colombia: el análisis intergubernamental desde una lectura institucional
| Autor | Santiago Leyva Botero |
| Cargo | Doctor (Ph.D) en Administración Pública, Universidad de Lancaster, Inglaterra, 2010. Maestría (investigativa) en Administración (énfasis en gobernanza pública), Universidad de Lancaster, 2003 |
| Páginas | 211-243 |
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Santiago Leyva Botero
Universidad EAFIT, Colombia Sleyvabo@eait.edu.co
Hacia un nuevo debate sobre la descentralización en Colombia: el análisis intergubernamental desde una lectura institucional 1 Towards a new debate over decentralization in Colombia: an intergovernmental analysis from the institutional perspective
Rumo a um novo debate sobre a descentralização na Colômbia: a análise intergovernamental a partir de uma leitura institucional
Artículo de investigación recibido el 08/06/11 y aprobado el 03/10/11
1 Artículo de investigación cientíica y tecnológica desarrollado en el marco del proyecto “Análisis de los mecanismos de coordinación intergubernamental en Colombia: una comparación entre los Concejos Comunales de la era Uribe y los Acuerdos Para la Prosperidad del gobierno de Santos”, inanciado por la Universidad EAFIT, registro No. 297|000037 de la misma institución. En este proyecto colaboran los estudiantes: Lina Marcela Quiceno y Álvaro Pérez.
ISSN 2011– 0324ISSN 2011– 0324
CS No. 8, 211 - 243, julio – diciembre 2011. Cali – Colombia
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Resumen
El propósito de este artículo será examinar el proceso descentralizador colombiano bajo el lente de la literatura de las Relaciones Intergubernamentales desde un enfoque institucionalista. En Colombia el proceso “descentralizador”, avanzado hasta el momento, ha dejado poco claro cuáles serían los mecanismos de coordinación intergubernamental en un marco de autonomías regionales. Este vacío creó oportunidades para que la coordinación de políticas públicas entre niveles territoriales fuera un terreno fértil para el oportunismo político. Así, la descentralización se debe leer no solo como una teoría sobre el mayor grado de autonomía de los gobiernos regionales sino, también, como un marco para explorar la coordinación intergubernamental.
Palabras Clave: Relaciones Intergubernamentales, Descentralización, Institucionalismo, Gobiernos locales
Abstact
he purpose of this paper is to examine the Colombian decentralization process by taking into account the literature on Intergovernmental Relations and from an institutionalist perspective. In Colombia, despite of certain advancement of decentralization process, there is a shortage of clarity with regards to the mechanisms of intergovernmental coordination within the framework of regional autonomy. his scarcity opened the doors for the scenarios in which the coordination of public policies between territorial entities becomes fertile soil for political opportunism. Hence, decentralization should be comprehended not only as a theory that deals with a higher level of autonomy of regional governments, but also as a framework to explore intergovernmental coordination.
Keywords: Intergovernmental Relations, Decentralization, Institutionalism, Local governments
Resumo
O propósito do artigo é examinar o processo de ‘descentralização’ política e administrativa na Colômbia sob a ótica da literatura sobre as relações intergovernamentais a partir de um enfoque institucionalista. No país, esse processo até agora esclarece pouco quais seriam os mecanismos de coordenação intergovernamental num marco de autonomias regionais, o que faz com que a coordenação de políticas públicas entre patamares territoriais seja terreno fértil para o oportunismo político. Assim, a descentralização deve ser interpretada não só como uma teoria sobre a ampliação da autonomia dos governos regionais, mas também como um marco para explorar a coordenação intergovernamental.
Palavras-chave: Relações intergovernamentais, Descentralização, Institucionalismo, Governos locais
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Introducción
Este artículo busca situar, en perspectiva teórica, el problema de la des-recentralización del Estado en Colombia, a través del análisis de las Relaciones Intergubernamentales (RIG) bajo un enfoque institucionalista. La literatura de RIG nació en los países con régimen federal con el propósito de analizar el surgimiento de una serie de mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. De esta manera autores como Elazar (1964) y Wright (1974, 1977) empezaron a superar la concepción clásica de los países federales como naciones donde existe una clara separación de funciones y poca necesidad de coordinación funcional y política. Este tipo de agenda investigativa se aplica hoy también a los regímenes unitarios descentralizados (Jordana, 2003, Abal Medina, 2009, Cabrero y Zabaleta, 2009), especialmente en los últimos años cuando estos países han empezado a avanzar una serie de reformas con el in de resolver los fallos de la autonomía municipal y regional por medio de la creación de mecanismos de coordinación. En otras palabras, la validez de la agenda investigativa de las RIG en los países unitarios se da porque la misma descentralización creó un espacio para que su funcionamiento se deba entender hoy a través de la relación entre autonomía y coordinación, y no desde el marco normativo que propició las reformas en primera instancia.
Esto, en sí mismo, resulta importante desde la óptica colombiana, dado que en este país se ha entendido principalmente a la descentralización como modelo de separación del poder entre niveles de gobierno. Lo anterior sugiere que se ha pasado por alto la necesidad de examinar las RIG. Esto ha implicado que para la literatura colombiana en el área sea difícil ir más allá de las categorías de re/ centralización y des/centralización como elementos explicativos para el proceso de reforma intergubernamental en Colombia. Así se hace muy difícil distinguir entre un esfuerzo por coordinar la descentralización de otro por deshacer a la descentralización (recentralizar), pues ambas tendencias apuntarían a activar el rol del centro.
En este sentido, el artículo propone que en Colombia se pasó inicialmente por un período de construcción de la descentralización a través de un proceso de desvinculación del centro, en el cual se pretendió brindarle mayor autonomía a los niveles de gobierno intermedio y local, otorgándoles una serie de competencias iscales, administrativas y políticas por medio de reformas que iniciaron con la Ley 14 de 1983 y terminaron con la Ley 617 del 2000. Luego, surge un segundo momento a partir de las reformas de principios de la década del 2000, en especial la Ley 617 del 2000 y el Acto Legislativo 01 de 2001, en los que se dio un nuevo período de revinculación con el centro. Este segundo período requiere
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de un marco explicativo que permita relexionar sobre este nuevo momento sin asumir, previamente, que el único camino posible es el movimiento pendular entre centralización y descentralización. La descentralización vista desde las RIG, en este segundo momento, dejaría de ser una teoría para explicar las razones por las que era deseable, necesario, útil o predecible que se descentralizara, como era usual en las corrientes que dominaron las explicaciones sobre la descentralización en Colombia en la década de los noventa, entre ellas la neoconservadora (selección racional), desarrollista, politicista y neo-marxista. En este sentido, las RIG deberían pasar de analizar sólo el grado de separación –político, administrativo y iscal–, a estudiar, también, las relaciones y mecanismos intergubernamentales de coordinación en esas áreas.
Es necesario, entonces, señalar que en este artículo no se hará una revisión detallada del estado del arte en la discusión sobre la descentralización en Colombia, pues el proyecto acá presentado es, más bien, el de ofrecer un punto de entrada diferente, con un nuevo vocabulario y unas categorías de investigación que tiene un giro de 180 grados, partiendo desde el problema de la autonomía para llegar al nuevo problema de la coordinación intergubernamental. Sin embargo, con las RIG se buscará ofrecer, para el momento actual, una explicación alternativa a la “re-centralización”, ya que esta última ha sido el común denominador, en los últimos años, en algunos autores muy reconocidos en el área en Colombia (Castro, 2007; Restrepo, 2007a y Gutiérrez 2010), dado que la nuevas reformas no pretenden necesariamente crear un control jerárquico tradicional y centralizado de la Nación sobre los departamentos y municipios sino que, más bien, se mueven sobre una serie de tensiones y opciones institucionales que posibilitan diferentes formas de acción estratégica.
Ésta va desde un nuevo activismo presidencial –a través de mecanismos como: los Consejos Comunales y nuevas formas panópticas para mantener bajo supervisión a los municipios, como los índices de desempeño iscal e integral– hasta nuevos mecanismos de poder sustitutivo que le retiran competencias a los municipios por vía de las descertiicación en educación y saneamiento. De esta manera se puede concebir, como se explicará más adelante, una posición dominante de la Presidencia de la República e, incluso, una remoción temporal de competencias locales sin, necesariamente, implicar que se está regresando a la lógica jerárquica y recentralizadora. La idea consistirá en explicar, entonces, las debilidades del marco institucional de relaciones intergubernamentales en Colombia y la manera como esta debilidad es aprovechada, políticamente, por diferentes actores para construir unas relaciones oportunistas y en clara competencia mutua.
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