Ideas y politica exterior en el mundo en desarrollo. El caso de la salida de Uruguay de las negociaciones del TiSA.
| Autor | Pose, Nicolas |
| Cargo | Report |
| Páginas | 89(38) |
Ideas and Foreign Economic Policy in the Developing World. The Case of Uruguay's Withdrawal from the TiSA Negotiations
Ideias e politica exterior economica no mundo em desenvolvimento. O caso da saida do Uruguai das negociacoes do TiSA
Introduccion
Uno de los principales temas de interes para la Economia Politica Internacional (EPI), producida desde las regiones del mundo en desarrollo, es entender los motivos por los cuales los paises emergentes y en desarrollo (PED) deciden implementar diferentes estrategias frente a los procesos y las reglas que gobiernan la economia mundial y, por tanto, frente a su grado de integracion con la misma (1). Estos procesos y reglas son relevantes en tanto suponen oportunidades y restricciones sobre las posibilidades de generar--y sustentar--procesos de acumulacion que conduzcan a estadios de desarrollo y bienestar similar al que actualmente disfrutan los paises "avanzados". Esto es particularmente cierto para la integracion de los PED con el regimen de comercio internacional, pues este regimen presenta una tendencia a la inclusion de nuevos temas que anteriormente quedaban por fuera de su alcance, generando asi nuevas oportunidades para el intercambio comercial pero, a la vez, produciendo un conjunto de regulaciones que limitan la capacidad de los Estados de disenar autonomamente sus politicas publicas.
Este trabajo busca contribuir al entendimiento de por que los decisores de politica elijen diferentes estrategias frente al desafio de determinar el grado de integracion de sus paises con el regimen de comercio internacional, mediante el analisis de los motivos de la salida de Uruguay de las negociaciones del Trade in Services Agreement (TiSA). En 2015, en Uruguay se debatio la conveniencia de mantenerse como parte de las negociaciones para la concrecion de dicho acuerdo, a las que se habia unido a inicios de ese ano hasta que, finalmente, el gobierno opto por retirarse de las mismas. El argumento que se propone es que la decision estuvo principalmente motivada por las ideas sobre el desarrollo economico que prevalecen dentro del partido gobernante. Esto se debe, como se explicara mas adelante, a que ante la ausencia de instrumentos estandarizados de evaluacion sobre la conveniencia de un acuerdo como el TiSA, estas ideas reducen la incertidumbre mediante la asignacion de un significado a las reglas que se negocian.
En terminos metodologicos, el trabajo consiste en un estudio de caso que recurre a diversas fuentes de informacion que incluyen un analisis de exhaustivo de prensa nacional y portales digitales nacionales entre febrero y septiembre de 2015, periodo en que la participacion en las negociaciones del TiSA fue tema de debate; una encuesta de elites politicas y sociales uruguayas; la revision de las normas electorales que gobiernan las elecciones parlamentarias en Uruguay; y literatura secundaria. Asi, se busca examinar el potencial de la explicacion propuesta para el caso, cotejando su capacidad explicativa frente a las dos principales hipotesis que sugiere la literatura, basadas en la representacion de intereses y en la agregacion de intereses producida por las instituciones electorales. Para ello, se buscara cumplir con los siguientes criterios propuestos por Jacobs (2014, p. 45):
Any test of an ideational explanation must seek evidence that: (1) decision-makers possessed particular cognitions (a measure of the independent variable); (2) those cognitions shaped their choices (evidence of a mechanism of influence); and (3) those cognitions were not simply reducible to material features of the circumstances of choice (evidence of exogeneity of the independent variable). El trabajo se estructura de la siguiente manera. La siguiente seccion aborda los aspectos teoricos. Aqui, en primer lugar, se ubica al TiSA dentro de las tendencias regulatorias recientes en el comercio internacional, y el desafio que estas suponen para los decisores en los PED. Tras esto, se revisa la literatura que propone explicar sus decisiones mediante la representacion de intereses y su agregacion a traves de las instituciones electorales, y luego se desarrolla la explicacion basada en el papel de las ideas. La tercera seccion presenta el analisis empirico de la decision en el caso uruguayo. En ella, tras una breve introduccion, se analiza la evidencia para cada una de las hipotesis que se derivan de la discusion teorica. La cuarta seccion presenta las conclusiones.
Aspectos teoricos
El regimen de comercio, el TiSA y los PED
Los PED enfrentan el desafio de definir hasta que punto aceptan asumir unas reglas sobre el comercio internacional en las que tienen poca capacidad de influir sobre su contenido. Por un lado, si se oponen completamente, corren el riesgo de ser marginados del acceso a los principales mercados del mundo, lo que atenta contra sus perspectivas de crecimiento. No obstante, por el otro, si aceptan todas y cada una de las regulaciones promovidas por los paises avanzados, corren el riesgo de eliminar su espacio para generar politicas nacionales que les permitan cerrar la brecha tecnologica y de ingresos que les separa de las economias avanzadas (Shadlen, 2005, 2008; Gallagher, 2008; Mayer, 2009). Politicas que, como argumenta una importante literatura, han sido clave para el desempeno de los pocos casos exitosos de desarrollo tardio (Wade, 1990; Evans, 1995; Amsden, 2001; Chang, 2002).
Tras la segunda posguerra, los PED se aseguraron, a traves de clausulas y excePCiones, un considerable espacio para el desarrollo de sus politicas en el marco del regimen de comercio internacional que, en ese entonces, se estructuraba en torno al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) (Narlikar, 2005). Sin embargo, la Ronda Uruguay del GATT, que derivo en la creacion de la Organizacion Mundial del Comercio (OMC), en 1995, supuso un cambio en este sentido. La literatura argumenta que el resultado de la ronda fue una grand bargain, por la que los paises avanzados aceptaron mejorar las condiciones del acceso a sus mercados para los productos agricolas y, especialmente, manufacturas livianas provenientes de los PED a cambio de que estos aceptaran la adoPCion de nuevas disciplinas "relacionadas con el comercio" que previamente habian rechazado (Ostry, 2000; Odell, 2006). Entre ellas, se inlcuye la adoPCion del Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS), junto con otros acuerdos sobre inversiones y propiedad intelectual.
Tras la creacion de la omc, divergencias entre los propios paises avanzados, sumadas a la oposicion de un importante conjunto de PED, supusieron el detenimiento de la adoPCion de nuevas disciplinas relacionadas con el comercio a nivel multilateral (Narlikar & Tussie, 2004; Hopewell, 2016). En cambio, estas han sido impulsadas por los paises avanzados mediante la difusion de tratados preferenciales de comercio (TPC) con PED (Shadlen, 2005; Gallagher, 2008; Gathii, 2011), a los que mas recientemente se han sumado TPC entre algunos paises avanzados y la negociacion de acuerdos megaregionales.
El TiSA supone una innovacion dentro del regimen de comercio en tanto proyecta un tratado plurilateral, similar a los acuerdos megaregionales, pero circunscripto unicamente al sector servicios. La propuesta tiene su origen en el grupo Really Good Friends of Services, conformado en la OMC, y ha sido impulsado principalmente por Estados Unidos (EEUU) y la Union Europea (UE), al menos hasta la eleccion de Donald Trump en 2016. La propuesta ha sido presentada como un acuerdo ambicioso que pretende abarcar todos los sectores de servicios, salvo aquellos que presta el Estado en ejercicio de sus funciones gubernamentales, como la justicia o la defensa, y los derechos de trafico aereo (Comision Europea, 2015).
Siguiendo el formato del GATS, el TiSA plantea estructurar la negociacion en torno a trato nacional y a acceso a mercados. No obstante, se diferencia del GATS al negociar el trato nacional con listas negativas (en donde se excluyen unicamente los sectores listados y se bloquea la introduccion de sectores no bloqueados en el futuro), siguiendo el formato de los TPC de EEUU. Ademas, propone que los sectores aun no existentes se encuentren automaticamente incluidos una vez creados. Como muestra la literatura economica, estas formulas generan un efecto liberalizador mas amplio que las implementadas en el GATS (y en los TPC de la UE) (Hoekman & Kostecki, 2009).
Aunque las negociaciones han sido lideradas por las dos principales economias avanzadas, dentro de los 23 participantes (24 durante la participacion de Uruguay en 2015) se encuentran varios PED (2). Como resulta evidente, su decision de participar no puede entenderse dentro de la logica del trade-off mejor acceso para los productos tradicionales de exportacion versus reduccion de espacio para implementar politicas, dado que el primer componente no se encuentra presente. Del mismo modo, tampoco puede entenderse desde teorias estructurales que senalen la dependencia del mantenimiento de preferencias arancelarias otorgadas mediante esquemas unilaterales, como el Sistema Generalizado de Preferencias, como factor determinante (Shadlen, 2008; Manger & Shadlen, 2014). En cambio, una aproximacion mediante los distintos enfoques de EPI que se centran en los factores domesticos, sintetizados en las "tres I"--intereses, instituciones e ideas--(Schonhardt-Bailey, 2006), puede darnos una respuesta.
Intereses e instituciones
Las explicaciones predominantes sobre politica comercial en la literatura se construyen sobre la logica de la representacion de intereses. Dicha logica es simple: los politicos a cargo de la definicion de las politicas toman decisiones que favorecen a aquellos que los apoyan, sean segmentos del electorado o grupos de interes, con miras a mejorar sus perspectivas electorales en el futuro. Como plantean Milner y Judkins (2004, p. 95): "Since international trade has significant and predictable redistributive effects...
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