El impacto de las tasas retributivas para el control de vertimientos en Colombia
| Autor | Johanna Mildred Méndez-Sayago, Jhon Méndez Sayago, Hugo Alfonso Hernández Escolar |
| Cargo | Ingeniera de Producción Industrial, Universidad Francisco de Paula Santander, Cúcuta, Colombia/Ingeniero Civil, Universidad Francisco de Paula Santander, Cúcuta, Colombia/Economista, Universidad Nacional, Bogotá, Colombia |
Fecha de recepción: 30 de agosto de 2016
Fecha de aceptación: 25 de mayo de 2017
Las actividades humanas productivas y no productivas contaminan el medio ambiente. Esta relación entre el hombre y el medio natural no se rige por el mercado, así que, sin la intervención del gobierno, el uso del medio ambiente como vertedero puede sobrepasar su capacidad de asimilación, produciendo efectos negativos sobre el bienestar de las comunidades, generando costos a los productores y a los consumidores, y deteriorando los ecosistemas. Dado que la contaminación afecta el bienestar y reduce la productividad, los agentes que la generan deben asumir los costos que implica eliminar o mitigar los impactos negativos que causan sus vertimientos.
Existen tres fuentes principales de contaminación del agua: las aguas negras domésticas, los efluentes industriales y la escorrentía por el uso del suelo. En la década de los noventa, en Colombia ya se había identificado la contaminación hídrica como uno de los problemas ambientales de mayor gravedad para la sociedad colombiana (Villegas, Castiblanco, Berrouet & Vidal, 2006). El vertimiento de aguas negras de origen urbano y rural se cuantificó en un aporte de carga orgánica de 1.200 toneladas de DBO/día, debido a que el 95 % de aguas residuales domésticas y agrícolas se vertía sin tratamiento alguno. El 85 % de las aguas residuales industriales se vertía sin tratamiento adecuado, resultando en una contaminación industrial de 520 toneladas de DBO/día (Oficina de Análisis Económico del Ministerio del Medio Ambiente, 1997).
El tratamiento y la disposición inadecuados de las aguas residuales generaron una creciente problemática de contaminación ambiental y sanitaria, principalmente en las fuentes abastecedoras de agua, limitando así la disponibilidad del recurso hídrico y restringiendo su uso en el país. Para obtener la calidad ambiental deseada por la sociedad al mínimo costo económico posible, la Ley 99 de 1993 y el Decreto Reglamentario 901 de abril de 1997 profundizan el uso del instrumento económico denominado tasa retributiva.
El estudio nacional del agua del IDEAM (2014) registra que en el 2012 se estimó que la materia orgánica biodegradable (DBO) vertida a los cuerpos de agua es de 756.945 toneladas/año, mientras que la materia orgánica no biodegradable, es decir, sustancias químicas, es de 918.670 toneladas/año. También 205 toneladas/año de mercurio son vertidas al suelo y al agua de los ríos en el ámbito nacional. En cuanto a materia orgánica, la cifra del 2012 supera las 627.800 toneladas/año de DBO en la década de los 90. Este crecimiento de la contaminación por materia orgánica puede ser producto del aumento de la contaminación de origen doméstico generado por el incremento de la población, también puede ser causado por un incremento de la producción o un indicador de la ineficacia del programa de tasas retributivas.
Atendiendo al incremento registrado en los vertimientos cabe preguntarse si las tasas retributivas son un instrumento eficaz para el control de la contaminación de los cuerpos de agua en Colombia. La respuesta a esta pregunta demanda determinar el efecto que tiene la tarifa de la tasa retributiva sobre la concentración de sustancias contaminantes en los vertimientos. El principal aporte de este artículo es desvelar y avanzar en superar las limitaciones de las evaluaciones de impacto de las tasas retributivas de antecedente.
En teoría, los instrumentos de precios a la contaminación, como las tasas retributivas, inducen a los agentes contaminadores a ejercer mayores esfuerzos de reducción, porque entre más alto sea el precio marginal, el abatimiento les resulta menos costoso que el pago por contaminar. A propósito, Rudas (2005) advierte que para que las tasas retributivas tengan el efecto deseado de reducción de la contaminación, la tarifa de la tasa se debe fijar en un nivel que efectivamente induzca al usuario a un uso más eficiente del recurso.
Es obvio que el conocimiento de la tarifa de la tasa es un elemento importante para que los agentes tomen decisiones óptimas1 de abatimiento. Méndez y Hernández (2012) desarrollaron un estudio exploratorio para identificar el mecanismo de acción de las tasas retributivas. Encontraron que el 94 % de las empresas encuestadas no conocía las tarifas de la tasa retributiva, por lo tanto se deduce que este instrumento de la normatividad ambiental colombiana no funciona de acuerdo con la predicción teórica. Concluyeron que las decisiones de reducción de los agentes contaminadores obedecen más a su percepción de la tasa retributiva como una sanción por contaminar, que al incentivo económico de precios.
Los hallazgos de Méndez y Hernández (2012) sugieren que el impacto de la tarifa es heterogéneo entre agentes contaminadores. El efecto es nulo para las empresas que no se preocupan por conocer su valor y si induce abatimiento en caso contrario. El efecto marginal estimado de la tarifa tampoco es el efecto promedio, porque es muy probable que el efecto dependa de la concentración de la contaminación o la carga contaminante del usuario (endogeneidad). Esto puede invalidar los resultados de las evaluaciones de antecedente, que asumen que el efecto de la tasa sobre la contaminación es homogéneo, como por ejemplo Galarza (2009). Por tanto, este artículo pretende dar respuesta a la siguiente pregunta subsidiaria ¿la heterogeneidad en el conocimiento y percepción de las tarifas de la tasa retributiva por parte de los agentes contaminadores genera estimaciones sesgadas de su impacto?
Para responder esta última pregunta, el artículo presenta argumentación teórica y evidencia empírica que pone en duda la fiabilidad de las estimaciones econométricas de antecedente. La evidencia empírica que se expone en este documento sobre el impacto de las tarifas de las tasas retributivas en el control de vertimientos, utiliza dos conjuntos diferentes de información y técnicas distintas de estimación.
La información del primer conjunto de datos proviene de CORNARE (Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare) en Colombia. De su página web se descargó información para cada usuario con vertimientos: el factor regional aplicado, el caudal vertido (en m3/año) y las cargas de DBO y sólidos suspendidos totales - SST (en kg/año), desde el año 2010 al 2014. El número de usuarios es superior a doscientos en cada periodo. La estimación del impacto de las tasas retributivas se hizo utilizando técnicas para datos panel. Se trata de una regresión de la concentración de las sustancias contaminantes sobre los valores reportados por CORNARE de los factores regionales de la tasa retributiva. Esta autoridad ambiental es líder en el proceso de socialización e implementación de las tasas retributivas (Quintero, 2007; Ministerio del Medio Ambiente, 2002) y la información es abierta para el público.
La segunda técnica de evaluación del impacto de las tasas retributivas se lleva a cabo mediante una regresión de la reducción de la concentración de las sustancias contaminantes en la planta de tratamiento, sobre el incentivo económico de precio a la contaminación. La principal diferencia es que el regresortoma el valor de cero si el agente contaminador no conoce el valor de la tarifa de la tasa. Para esto se aplicó una encuesta con el propósito de determinar el conocimiento y la percepción de los agentes contaminadores sobre la tasa retributiva. El número de encuestados fue de 315 funcionarios del departamento de gestión ambiental de empresas con vertimientos en Bogotá, Colombia. Esta segunda aproximación permite que el efecto de la tarifa sea heterogéneo, nulo para las empresas que ignoran la tarifa y, por lo tanto, no toman decisiones de reducción de sus vertimientos en función del precio a la contaminación, y teóricamente positivo en caso contrario.
En la primera estimación se encontró que la tarifa de la tasa de sólidos suspendidos totales (SST) sí tiene efecto sobre la concentración de la contaminación de la misma sustancia contaminante en los efluentes de las firmas. Esto puede ser atribuido a que la tarifa de la tasa por SST alcanza un valor promedio más alto que la de DBO y existe un mayor porcentaje de firmas con tarifas de SST por encima de la tarifa mínima en comparación con las tarifas de DBO. En la segunda estrategia de estimación se encontró efecto positivo y significativo de las tarifas por DBO y SST sobre la reducción de la concentración de estas sustancias contaminantes en la planta de tratamiento.
El artículo está organizado de la siguiente forma: el primer apartado define las tasas retributivas e ilustra el efecto teórico de la tarifa de la tasa retributiva sobre la contaminación. También presenta un análisis desde la teoría económica de la evolución de la normatividad sobre las tasas retributivas. El segundo apartado explica cómo, en teoría, el efecto dual de la tarifa trae consecuencias sobre la estimación econométrica del impacto del precio a la contaminación y discute la literatura previa sobre la evaluación de las tasas retributivas. El tercer apartado presenta las estrategias empíricas para la evaluación de impacto. El apartado cuatro revela los resultados, y en último término se presentan las conclusiones.
La tasa retributiva es un pago que cobra la autoridad ambiental competente en Colombia, a quienes utilizan el recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos (Velásquez, 2002).
Rudas (2008) aclara que el instrumento tiene una doble función. Envía una señal de precio a los usuarios de los recursos naturales, incentivándolos a un uso más...
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