Impuestos negativos a la renta en Uruguay: ¿una política redistributiva alternativa?
| Autor | Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz, Gonzalo Salas |
| Páginas | 151-185 |
151
Impuestos negativos a la renta en Uruguay:
¿una política redistributiva alternativa?*
Negative Income Tax in Uruguay:
An Alternative Redistribution Policy?
Mery Ferrando **
Cristian Pérez Muñoz ***
Gonzalo Salas ****
Resumen
En este trabajo evaluamos un esquema redistributivo alternativo para Uruguay.
Concretamente analizamos los impactos que en términos de equidad y eficien-
cia tendría la sustitución del nuevo sistema de transferencias condicionadas
(asignaciones familiares A F A M ) y de los impuestos directos (impuesto a la renta de
las personas físicas IR P F ) por un esquema de impuesto negativo a la renta (I N R ),
manteniendo la recaudación fiscal constante. Mediante microsimulaciones que
incorporan cambios comportamentales, analizamos los impactos que supon-
dría adoptar una política de este tipo sobre la oferta laboral, los niveles de
pobreza y la distribución del ingreso. Nuestros principales resultados indican
* Este trabajo fue financiado por el Fondo Clemente Estable-Ministerio de Educación y Cultura, Uruguay
(2007-2009). El trabajo se ha beneficiado de los comentarios y aportes de Verónica Amarante y Rubén
Lo Vuolo. Los errores que pueda tener son de responsabilidad de los autores.
** Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República
(Uruguay). Correo electrónico: mery@iecon.ccee.edu.uy.
*** Departamento de Ciencia Política, Washington University (Estados Unidos). Correo electrónico: cperez@
artsci.wustl.edu.
**** Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República
(Uruguay). Correo electrónico: gsalas@iecon.ccee.edu.uy.
Este artículo fue recibido el 5 de abril de 2011; modificado el 6 de marzo de 2012 y, finalmente,
aceptado el 6 de agosto de 2012.
Revista
Desarrollo y Sociedad
70
II semestre 2012
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
152
que la introducción de un IN R , con el diseño que se plantea en este trabajo,
empeoraría los resultados distributivos en comparación con los que se obten-
drían con los programas redistributivos vigentes. Adicionalmente se concluye
que, en términos de eficiencia, el cambio de diseño prácticamente no tendría
impacto sobre la oferta de trabajo.
Palabras clave: impuesto negativo a la renta, oferta laboral, redistribución del
ingreso, pobreza, Uruguay.
Clasificación J E L : I38, H53, J22, H23.
Abstract
In this research we evaluate an alternative redistributive scheme for Uruguay.
Specifically, we analyze the impacts on equity and efficiency of substituting
the new conditional cash transfer program (Asignaciones Familiares AF A M ) and
direct taxes (personal income tax I R F P ) by a negative income tax (I N R ), holding
fiscal budget constant. Using microsimulations that incorporate behavioral
changes, we analyze the effects of this policy change on labor supply, poverty
levels and income distribution. The results show that the introduction of an
I N R , as designed in this study, would have a negative impact on income distri-
bution with respect to the current scheme. Moreover, in terms of efficiency,
the policy change would have practically no impact on labor supply.
Key words: Negative income tax, labor supply, income distribution, poverty,
Uruguay.
J E L classification: I38, H53, J22, H23.
Introducción
¿Qué opciones existen a la hora de reorganizar las estructuras redistributivas
en países en vías de desarrollo? ¿Qué tan eficiente y justo puede ser el gasto
tributario como mecanismo redistributivo? En este trabajo evaluamos las poten-
cialidades del gasto tributario como política social para el caso de Uruguay. En
particular, examinamos las posibles virtudes y contrariedades que supondría
la implementación de un esquema de impuesto negativo a la renta.
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
153
El caso uruguayo posee algunas particularidades que hacen su estudio espe-
cialmente significativo. Para empezar, el sistema de bienestar es comparati-
vamente uno de los más destacados en el contexto latinoamericano desde el
punto de vista de la madurez y solidez. Ya desde las primeras décadas del siglo
X X la población del país se ha beneficiado de una extensa cobertura en mate-
ria de seguridad social, educación y salud (Filgueira, Gutiérrez y Papadópulos,
2009; Huber, Mustillo y Stephens, 2008). Como distintos estudios han seña-
lado, Uruguay es el país que presenta mayor gasto social per capita de América
Latina y uno de los niveles más altos de gasto como porcentaje del P B I y como
proporción del gasto público total (Cepal, 2006; Filgueira et al., 2009).
Sin embargo, se ha señalado en repetidas ocasiones que el Estado de bienes-
tar uruguayo no está diseñado para afrontar los riesgos y problemas actuales
del país. Por ejemplo, si bien han destacado habitualmente los bajos niveles
de desigualdad en Uruguay en comparación con la región (P N U D , 2010), a par-
tir de la segunda mitad de la década de los noventa se observa un proceso
de concentración paulatina de los ingresos entre los hogares, revirtiendo la
tendencia previa de relativa estabilidad (Vigorito, 1999; Bucheli y Furtado,
2000)1. Por otro lado, la incidencia de la pobreza ha presentado fuertes osci-
laciones en los últimos veinticinco años. Mientras la proporción de hogares
pobres comenzó a incrementar desde la recesión de 1999 y alcanzó su punto
máximo en 2003, en la actualidad se encuentra en torno al valor promedio
de los últimos veinticinco años (Burdín, Ferrando, Leites y Salas, 2009). Res-
pecto al perfil que adquiere este problema, es conocida la relación que existe
en Uruguay entre pobreza e infancia y adolescencia (Arim y Vigorito, 2006;
P N U D , 2005; Amarante, Arim y Vigorito, 2005; Filgueira y Katzman, 1999). En
efecto, se ha argumentado que este fenómeno constituye uno de los factores
de riesgo más importantes del país.
Ante estas dificultades, a partir de 2005 el nuevo Gobierno dio prioridad al
cambio de la estructura tributaria y del esquema de prestaciones sociales. Por
un lado, las políticas de transferencia de ingresos han sido rediseñadas teniendo
en cuenta la tendencia desfavorable en la distribución del ingreso y el perfil de
la pobreza, en particular a raíz de la recesión y posterior crisis económica que
atravesó el país entre 1999 y 2003. En 2005 se implementó el Plan Nacional
de Atención a la Emergencia Social (P A N E S ), que supuso una serie de medidas
1 No obstante, a partir de 2006 el incremento de la desigualdad se ha revertido parcialmente.
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
154
y programas para atender a los sectores más desfavorecidos de la sociedad. El
P A N E S fortaleció las transferencias no contributivas a partir de la implementación
del ingreso ciudadano, que fue sustituido desde 2008 por el nuevo régimen de
A F A M . Al mismo tiempo, a mediados de 2007 el sistema de tributos se estruc-
turó con base en el I R P F , desplazando a los impuestos indirectos e impuestos a
los sueldos (impuesto a las retribuciones personales, I R P ).
Las propuestas del nuevo Gobierno, sumadas a las debilidades reconocidas en
el sistema de bienestar, revitalizaron la importancia del esquema tributario y
las políticas de transferencias como instrumentos de redistribución. En este
contexto, resulta relevante evaluar qué políticas alternativas pueden ser efi-
caces y deseables para reestructurar la matriz de protección social. En este
trabajo examinamos las potencialidades de un esquema redistributivo alter-
nativo no explorado hasta el momento para el caso uruguayo: los impactos
que en términos de equidad y eficiencia tendría la sustitución del actual sis-
tema de transferencias condicionadas (A F A M ) y de los impuestos directos (IR P F )
por un esquema de I N R , manteniendo la recaudación fiscal constante. Así, este
trabajo se enmarca no solo en el debate actual en Uruguay sobre las virtudes
y defectos de la estructura tributaria vigente, sino además en las discusiones
internacionales sobre las potencialidades de un I N R como un mecanismo redis-
tributivo efectivo y deseable.
El análisis del potencial efecto redistributivo y la eficiencia de esta política se
realiza mediante una evaluación ex ante, basada en la realización de micro-
simulaciones (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2002). Se estiman dos distribu-
ciones contrafactuales, las horas trabajadas y el ingreso por hora trabajada,
que tienen en cuenta los cambios en el esquema de protección social y que
permiten construir los ingresos laborales para cada persona. Estos ingresos se
agregan a los ingresos no laborales de tal forma que con el nuevo ingreso del
hogar se puedan evaluar los efectos redistributivos del nuevo sistema.
Como conclusión principal, este artículo muestra que la introducción de un
I N R , con el diseño que se plantea en este trabajo, empeoraría los resultados
distributivos en comparación con los que se obtendrían con los programas
redistributivos vigentes. Adicionalmente, en términos de eficiencia los resul-
tados señalan que el cambio de diseño prácticamente no afectaría la oferta
de trabajo.
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
155
El trabajo se estructura de la siguiente manera. En la primera sección realiza-
mos una revisión de la literatura relevante. Se incluye la descripción de un I N R
y una breve revisión de sus potenciales impactos y de la evidencia presentada
en trabajos previos sobre la implementación de un I N R . En la segunda sección
describimos el modelo de microsimulación que se ha de utilizar. En la tercera
sección presentamos los principales resultados en referencia a los impactos del
I N R sobre la oferta laboral, los niveles de pobreza y la distribución del ingreso.
Finalmente, analizamos las implicaciones potenciales de los hallazgos de este
trabajo a la hora de diseñar nuevos esquemas redistributivos para Uruguay y
las lecciones que pueden aprenderse de este estudio.
I. Revisión de la literatura
La opción de apelar al gasto tributario como mecanismo de política social ha
sido escasamente debatida en Uruguay2. Con este mecanismo es posible esta-
blecer preferencias en favor de ciertas actividades económicas específicas o de
ciertas características especiales de los contribuyentes. Por ejemplo, se pue-
den establecer exoneraciones impositivas para todos aquellos contribuyentes
que están debajo de la línea de la pobreza. Estas preferencias proveen una
alternativa al gasto directo del Gobierno para llevar adelante políticas públi-
cas (Mikesell, 2002).
La idea de un I N R ha sido notablemente discutida entre otros por Friedman
(2002), que lo consideraba el mejor camino para reformar los programas
bienestaristas existentes. Sostuvo que un programa de I N R tiene cinco ven-
tajas decisivas frente a otras modalidades redistributivas. En primer lugar, la
implementación de un programa de este tipo permitiría asistir a las familias
pobres tomando como base solo su ingreso disponible, dejando de lado otro tipo
de características o condiciones. En segundo lugar, proveería a las personas de
dinero, facilitándoles así el mejor medio para que adquirieran los recursos que
necesitaran. En tercer lugar, argumenta que en términos teóricos, un I N R podría
2 En una economía de mercado los gobiernos pueden redistribuir recursos mediante tres acciones prin-
cipales. Primera, pueden promover políticas públicas financiadas mediante gasto público. En segundo
lugar, pueden redistribuir recursos mediante regulaciones sobre los diferentes agentes que interactúan
en una economía de mercado. Finalmente, pueden redistribuir recursos mediante gasto tributario. Una
explicación detallada de estas tres modalidades redistributivas disponibles para los gobiernos en una
economía de mercado se puede encontrar en Tanzi (2002, 2005).
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
156
redistribuir ingresos sustituyendo otros programas que afectan la distribución
de ingreso y la estructura de incentivos de la economía, sin generar efectos
no deseados, por ejemplo desde el punto de vista de la participación de los
beneficiarios en el mercado de trabajo. En cuarto lugar, podría costar menos
que cualquiera de los programas asistenciales existentes, focalizando de una
forma más eficiente los recursos en los sectores más pobres de la sociedad. Por
último, no distorsionaría el mercado de precios como sí lo hacen otras medi-
das, tales como salarios mínimos, subsidios, etcétera (Moffit, 2003).
Un I N R es una modalidad de gasto tributario con el cual es posible asegurar
un nivel mínimo de ingresos (denominado renta básica) a cada ciudadano
tomando como referencia sus posibilidades contributivas en términos fiscales.
Esencialmente, un I N R opera de la siguiente forma: aquellos individuos cuyos
ingresos se ubican por debajo de cierto umbral de ingresos que se quiere ase-
gurar (renta básica) no solo son exonerados del pago de impuestos, sino que
reciben además una transferencia estatal que les permita alcanzar dicho nivel
de ingresos. En cambio, quienes perciben ingresos por encima del umbral esta-
blecido pagan impuestos o en algunos casos reciben transferencias con base
en una tasa impositiva marginal.
Concretamente, los elementos básicos del I N R son la tasa impositiva marginal
y la renta básica. La tasa impositiva marginal es la tasa a la que se retiran los
beneficios a medida que el ingreso se incrementa. Bajo un I N R la tasa margi-
nal tiene que ser menor al 100%. Esta tasa puede ser constante para todos
los ingresos o puede variar por ejemplo para aquellos individuos que reciben
transferencia (impuesto negativo) y para quienes pagan impuesto (positivo).
La renta básica, por su parte, es el ingreso mínimo que el Estado garantiza
a toda la población. Muchas propuestas mantienen el nivel de esta garantía
mínima igual al de los programas que reemplazan, por razones políticas o para
poder comparar los efectos directamente; otras propuestas fijan el monto en
la línea de pobreza o como proporción de ella.
A partir de estos elementos, el monto del beneficio recibido (transferencia
positiva) o impuesto por pagar (transferencia negativa) por cada individuo
se calcula como:
TRBtYB=−*
, siendo RB el monto de la renta básica, t la
tasa impositiva y YB el ingreso bruto. En el cuadro 1 se ilustra con un ejemplo
cómo opera el I N R . Un hogar sin ingresos recibe una transferencia equivalente
al monto de la renta básica, mientras que a medida que aumenta el ingreso
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
157
del hogar, cada unidad extra de ingreso reduce la transferencia recibida en t
pesos (Martínez, 2002)3.
Cuadro 1. Ejemplo de funcionamiento de IN R con tasa marginal constante
Situaciones Ingreso
nominal
Tasa
plana
Renta
básica
Transferencia
por I N R
Pago de
impuestos
Cálculo del
I N R Resumen
Individuo 1 0
25% 5.000
5.000 0
5.000-
0,25*0 =
5.000
No paga
impuestos y
recibe una
transferencia
por 5.000
Individuo 2 6.000 3.500 0
5000-
0,25*6.000 =
3.500
No paga
impuestos y
recibe una
transferencia
por 3.500
Individuo 3 20.000 0 0
5.000-
0,25*20.000
= 0
Ni recibe
transferencia ni
paga impuesto
Individuo 4 25.000 0 1.250
5.000-
0,25*25.000
= -1.250
No recibe
transferencia y
paga impuesto
por 1.250
Fuente: elaboración propia.
De esta forma, como sugieren Green (1967), Tobin (1967) y Martínez (2002),
se puede estimar el nivel de renta a partir del cual los hogares pasan de recibir
una transferencia a pagar un impuesto, o en otras palabras, el ingreso para el
cual el impuesto negativo llega a cero y a partir del cual surge un impuesto
positivo. Este nivel de ingreso se denomina renta de equilibrio (RE ). Con una
tasa impositiva marginal constante, el nivel de renta de equilibrio implica que
RB tYB=*
, es decir que
RE YB RB t==/
(véase gráfico 1).
3 Este análisis supone que la tasa impositiva marginal es constante, es decir, que no varía con el nivel
de ingresos.
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
158
Gráfico 1. Renta de equilibrio (R E ) con tipo impositivo marginal constante
Fuente: Martínez (2002).
El nivel de la garantía mínima y el impuesto marginal determinan el costo del
I N R , el efecto sobre el comportamiento de las personas y los impactos sobre la
pobreza y la desigualdad. El costo de este tipo de reforma tiende a ser más alto
que las políticas redistributivas tradicionales. Esto sucede porque al mantener
una tasa marginal menor al 100%, la proporción de personas que reciben la
transferencia se extiende a un grupo con ingresos más elevados. Para tener
un impacto neutral sobre las finanzas del Estado es necesario incrementar los
impuestos marginales en los tramos más altos de la distribución del ingreso.
Por lo general, un I N R se propone reemplazar programas de redistribución ya
existentes. Puede suplantar todo el sistema de apoyos al ingreso o puede ope-
rar en conjunto con estos programas. Por ejemplo, la propuesta de Friedman
(2002) se refiere a una garantía mínima más baja que los programas existen-
tes, lo cual permite que el impuesto marginal también sea bajo, incentivando
el trabajo sin imponer un costo prohibitivo al Estado (Moffit, 2003). Para esti-
mar el impacto financiero de la reforma hay que especificar claramente qué
programas e impuestos va a reemplazar.
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
159
Vale la pena subrayar que durante las últimas tres décadas la idea de I N R ha
sido largamente debatida por los promotores de programas alternativos de
garantía de ingreso (Widerquist, 2005). En particular, varios defensores de un
ingreso básico universal e incondicional (I B U I ) han visto la propuesta de I N R como
un camino alternativo para alcanzar resultados redistributivos similares (Van
Parijs, 1996; Widerquist, 2005; Harvey, 2006; Tondani, 2009)4. A diferencia
de un I N R , un I B U I está definido por tres características principales: universali-
dad, incondicionalidad e individualidad (De Wispelaere y Stirton, 2004; Pérez
Muñoz, 2007). En primer lugar, un I B U I es una política universal de redistribución
del ingreso, dado que su alcance está pensado en términos incluyentes, abar-
cando todos los miembros de una comunidad política específica. En segundo
lugar, es una propuesta incondicional, ya que no exige ninguna condición o
contraprestación a sus beneficiarios. Esto significa que para ser titular de este
beneficio no se requiere ningún tipo de característica o condición específica
(pobre, desempleado, etc.), sino que cada ciudadano, por el solo hecho de ser
parte de la comunidad política en cuestión, tiene derecho a percibirlo (Pérez
Muñoz, 2007). Finalmente, los beneficiarios de un IB U I son individuos y no
familias o jefes de familia (De Wispelaere y Stirton 2004).
Un I N R se diferencia de un I B U I en cuatro puntos
funda
mentales. Primero, un
I N R opera generalmente a nivel familiar y no individual.
Como
resultado, aún
si la
distribución
interfamiliar fuera
idéntica
, la
distribución
dentro de las
familias
sería
mucho
más
desigual si adoptáramos un IN R (Van Parijs, 2001).
Segundo, un I N R se focaliza
principalmen
te
en familias pobres y no en toda la
población
. En tercer
lugar,
la cantidad que ha de transferirse se determina
de
un modo ex post cuando el retorno
de
impuestos se procesa
(Vanderborght,
2006
). Por esa razón, se cree que un IN R
tendría
efectos deseados sobre la
pobreza si y solo si se complementara con un sistema de
pagos
adelantado
que
permitiera aliviar la situación de precariedad de los potenciales
beneficiarios
cuyas declaraciones de impuestos se examinaran al final del
año
fiscal
(V
an
Parijs, 2001). Finalmente, ambos programas suponen un costo diferente para
el Estado (Harvey, 2006; Tondani, 2009). En un esquema de I B U I , impuestos y
beneficios son separados en el gasto del Gobierno, por lo que estos afectan el
presupuesto nacional en términos de gasto y presupuesto. Como consecuencia,
4 Un I B U I es un ingreso pagado por el gobierno de una comunidad política específica a cada uno de sus
miembros de pleno derecho: “a) incluso si no quiere trabajar; b) sin tener en cuenta si es rico o pobre;
c) sin importar con quién vive; d) con independencia de la parte del país en la que viva” (Van Parijs,
1996:56).
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
160
se puede obtener un incremento en la presión fiscal, aun cuando el costo neto
sea el mismo para un I N R y un I B U I (Tondani, 2009). Este hecho puede afectar
la viabilidad política de un I B U I .
Es importante tener en cuenta que una reforma tributaria basada en un I N R
puede tener varios efectos sobre el comportamiento de las personas. Los cam-
bios más estudiados se refieren a la inversión en educación, el ahorro de los
hogares y la oferta laboral. Estos cambios pueden afectar el costo del programa
y adicionalmente tener consecuencias sobre la distribución del ingreso.
Para empezar, un IN R puede presentar efectos ambiguos en lo que refiere a las
decisiones de invertir en educación. Primero, un esquema impositivo de este
tipo puede ayudar a las personas con pocos recursos a invertir más, dado que
se les asegura un ingreso mínimo mientras estudian, lo que eleva su salario de
reserva. En segundo lugar, tras asegurar un ingreso permanente una reforma
de este tipo puede desincentivar la inversión y al ahorro (Browning y Brow-
ning, 1983).
Asimismo, las transferencias de ingreso también pueden influir en el nivel de
ahorro privado de los hogares. Los modelos de ciclo vital o de ahorros precau-
torios muestran cómo las transferencias pueden generar que los ahorros se
incrementen o bajen, siendo el efecto neto también ambiguo (Danziger Have-
man y Plotnick, 1981). En el caso de un I N R , el efecto dependerá tanto de los
programas que reemplace como de los impactos derivados de la oferta laboral,
y a partir de esta, en las decisiones de ahorro. Finalmente, la aplicación de un
I N R puede modificar la cantidad de horas que las personas deciden trabajar e
incluso alterar las decisiones de permanecer fuera o dentro del mercado de
trabajo. Por ejemplo, si el IN R se financia con impuestos a la renta a los ingre-
sos más altos, los cambios en el ingreso y en el impuesto marginal ocurren a
lo largo de toda la distribución, afectando la oferta laboral de todas las per-
sonas. De hecho, el mayor esfuerzo de los modelos teóricos, las simulaciones y
experimentos acerca de un IN R se ha enfocado en estudiar los impactos sobre la
oferta laboral. Las explicaciones vertidas desde la teoría neoclásica no varían
de las que habitualmente se postulan para el caso de los impuestos directos
o las transferencias de ingreso. El centro de la explicación está en la elección
que realizan las personas entre trabajar o disfrutar de más tiempo libre. El I N R
cambia los precios relativos de estas opciones, con implicaciones en la división
del tiempo. Las personas tienen una dotación de tiempo libre que pueden ven-
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
161
der en el mercado por un monto fijo; por tanto, elijen la cantidad de consumo
y tiempo libre que maximiza su utilidad sujeto a su restricción presupuestal.
La dotación de tiempo es fija, de modo que lo que afecta la restricción presu-
puestal es el salario y el ingreso no laboral (Browning y Browning, 1983).
Las evaluaciones de los experimentos realizados en Estados Unidos y Canadá
entre 1968 y 1982 se han enfocado casi exclusivamente en los efectos en la
oferta laboral y no tanto en la distribución del ingreso (Johnson y Pencavel,
1982; Robins, 1985; De Jager, Graafland y Gelauff, 1996; Moffit, 2003, Wider-
quist, 2005). Por ejemplo, Robins (1985) encuentra que el I N R causa caídas en
la oferta laboral, pero relativamente leves. Este autor sostiene que los parti-
cipantes en los experimentos reducían las horas trabajadas entre una y cinco
semanas al año, variando el porcentaje de personas que se retiraban completa-
mente del mercado laboral entre 1% y 10%. En cambio, Moffit (2003) sugiere
que los resultados de los cinco experimentos resultan ambiguos. El efecto sobre
la oferta laboral depende del grupo de estudio, la distribución del ingreso, el
impuesto marginal y la garantía mínima. Un impuesto marginal más bajo, por
ejemplo, causa que las horas trabajadas suban para las mujeres solteras y que
caigan para los hombres y mujeres casadas.
Otros trabajos han evaluado este tipo de reformas usando microsimulaciones.
Por ejemplo, Abul Naga, Kolodziejczyk y Müller (2008) simulan diez reformas
al sistema impositivo de Suiza. Incluyen un I N R con una garantía mínima de
100% de la línea de pobreza y uno de 50% de la línea de pobreza, además
de un impuesto proporcional simple y transferencias con requerimientos de
trabajo. Los resultados para un I N R indican que se reduce la pobreza, baja la
desigualdad y el ingreso disponible promedio cae, en tanto no se encuentran
resultados concluyentes en función de la oferta laboral. Immervoll, Kleven,
Kreiner y Saez (2007), por su parte, estudian los efectos de un I N R a partir de
microsimulaciones para quince países europeos. Los autores simulan dos refor-
mas impositivas: un I N R y una transferencia de ingreso condicional al trabajo
(E I C , por sus siglas en inglés). Encuentran escasos efectos sobre la distribución
del ingreso y la oferta laboral en los países que ya tienen impuestos altos y
políticas distributivas más generosas. En países con impuestos y distribución
más baja, el impacto de estas reformas es más grande, siendo el E I C más efi-
ciente que el I N R .
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
162
II. Aspectos metodológicos
A. Método de simulación
Existen varios métodos para simular los impactos potenciales de un I N R . Por
ejemplo, simulaciones que usan datos promedios de un agente típico pueden
dar una indicación general de los impactos de distintas reformas sobre la distri-
bución de ingreso. No obstante, como señalan Bourguignon y Spadaro (2006),
el análisis basado en un agente típico puede ser incapaz de analizar los efec-
tos inesperados de ciertas combinaciones de características de los individuos
que no pueden ser retratados por los casos típicos.
El análisis de miles de agentes económicos reales en vez de agentes económi-
cos hipotéticos puede superar esos problemas. Asimismo, se pueden identi-
ficar ganadores y perdedores una vez modificada la política estudiada. Estas
técnicas, denominadas de microsimulación, permiten evaluar el costo/benefi-
cio agregado de la reforma en cuestión. Potencialmente esta técnica permite
evaluar los cambios que producen las políticas en la distribución del ingreso,
al observar los resultados desde el punto de vista del ingreso disponible antes
y después de las reformas.
En este trabajo aplicamos la metodología basada en microsimulaciones pro-
puesta por Bourguignon et al. (2002) para la realización de evaluaciones ex
ante. Estos autores extienden el trabajo de Almeida dos Reis y Paes de Barros
(1991) a los ingresos del hogar, con el fin de estudiar el impacto de distintos
factores a lo largo de toda la distribución, analizando sus efectos sobre la des-
igualdad y la pobreza. También presenta algunas ventajas a la hora de evaluar
políticas públicas, ya que por ejemplo permite capturar la heterogeneidad de
los individuos al trabajar con encuestas de hogares (Bourguignon y Ferreira,
2003), tales como el género, la edad, la localización geográfica, la educación
alcanzada y la composición familiar.
En esta metodología se establecen relaciones entre variables a partir de for-
mas funcionales definidas y se realizan las estimaciones mediante regresio-
nes econométricas, haciendo supuestos sobre la distribución de los errores. A
continuación detallamos el procedimiento propuesto por Bourguignon et al.
(2002), el cual puede sintetizarse en tres etapas. En primer lugar, se analizan los
efectos que generan las transferencias de ingresos e impuestos sobre la oferta
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
163
de trabajo. Con este objetivo se estima el comportamiento laboral por medio
de un modelo tobit donde la variable dependiente corresponde a las horas tra-
bajadas. La oferta laboral de los adultos se modeliza de tal forma que pueda
observarse la respuesta en las decisiones de los individuos de cuánto trabajar,
ante cambios en las transferencias de ingresos y en el nivel de impuestos. La
formulación tradicional supone que:
HhWV XWWr
=>(,,,) si
(1)
HWWr
=<0 si
(2)
donde H son las horas trabajadas, W es el salario, V son ingresos no salaria-
les, y X son otras variables que determinan la oferta laboral. Wr es el salario
de reserva y es el término de error aleatorio. La predicción de las horas tra-
bajadas se debe realizar para todos los individuos que pueden participar en
el mercado de trabajo; al contar con una distribución truncada en las per-
sonas que no trabajan, y por ende declaran cero hora trabajada, se realiza la
estimación por medio de un modelo tobit. A partir de este modelo se supone
que los individuos son capaces de modificar las horas de trabajo observadas
en el margen como consecuencia de cambios en la política. Las estimaciones
se realizan considerando separadamente a los jefes de hogar, cónyuges, y al
resto de los integrantes adultos del hogar.
De esta primera etapa se obtienen los parámetros de la ecuación de oferta
que permiten predecir las horas trabajadas en la línea de base (A F A M e I R P F ) y
con un I N R . Los residuos fueron simulados de tal forma que la decisión final de
participar y no participar no se viera alterada en la base.
En segundo lugar, realizamos estimaciones salariales para predecir el ingreso
por hora con el fin de observar los cambios en los ingresos laborales ante
variaciones en el diseño de la política. Dada la ausencia de información de las
personas que no trabajan, utilizamos las ecuaciones habituales de Heckman
(1979) para corregir posibles sesgos de selección.
Finalmente, a partir de la predicción del ingreso por hora y las estimaciones
predichas de las horas trabajadas, se construyen los nuevos vectores de ingresos
laborales. Así, por ejemplo, la distribución del ingreso de los hogares depende
de la distribución conjunta de las variables incluidas en los modelos más los
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
164
ingresos no laborales. El ejercicio contrafactual consiste en estimar el nivel
de pobreza, distribución del ingreso y horas trabajadas que se observarían si
se aplicara un I N R tal como se plantea en este trabajo. Por tanto, se analizan
los efectos de cambiar uno o más de los argumentos que explican los ingre-
sos
yht
del hogar h en el momento t.
yYxy
ht ht ht ht tt
=(,*, ,,)
(3)
donde
xht
se refiere a argumentos de los determinantes de los ingresos de
trabajadores formales e informales y de la oferta de trabajo,
yht
*
son otros
ingresos,
ht
son los errores de los modelos estimados,
t
son los parámetros
de las ecuaciones de ingresos y
t
son los parámetros de participación labo-
ral. La distribución total del ingreso de los hogares en el período t, Dt surge de
combinar los ingresos de los n hogares considerados:
DDyy yDxy
tttnthththttt
=
()
=
()
12
,,..., {, }, ,,
*
(4)
Donde el corchete { } hace referencia a la distribución de las correspondien-
tes variables en la población. Por tanto, en las simulaciones se observan las
variaciones de
DD
tt
a '
, expresando este último término cambios en los pará-
metros
,,
. Así, los impactos de un IN R pueden observarse a partir de la
diferencia entre ambas distribuciones:
SDxy Dx y
ht ht ht tt ht ht ht tt
=
()
−
()
´{ ,},,,{,},,,
**
(5)
siendo los cambios que se generan a partir de las variaciones del parámetro
los que recogen cambios en la oferta laboral e identificándose el impacto del
I N R por el cambio de nivel o incremento del salario de reserva.
B. Fuente de información y las políticas simuladas
La fuente de información utilizada es la Encuesta Continua de Hogares (E C H )
del año 2007. Es representativa de todo el país y cuenta con información deta-
llada sobre la situación socioeconómica de la población, en particular de los
ingresos netos que percibe cada persona.
En este trabajo se plantea que el I N R sustituya parte de la política tributaria
(I R P F ) y de transferencias (A F A M ) vigentes en el año 2008. El I R P F es un sistema
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
165
dual. Esto significa que existe un tratamiento diferencial a las rentas de capi-
tal y a las rentas de trabajo. Al primero se aplican tasas proporcionales y el
segundo tributa con alícuotas progresionales. Las tasas asociadas a las rentas
laborales se presentan en el cuadro 2, siendo la unidad de medida la base de
prestaciones contributivas (B P C )5.
Cuadro 2. Tasas marginales del impuesto a las rentas laborales
Renta anual (expresada en B P C ) Tasa
Entre 84 y 120 10%
Entre 120 y 180 15%
Entre 180 y 600 20%
Entre 600 y 1.200 22%
Más de 1.200 25%
En el caso de las rentas del capital, las tasas aplicadas son proporcionales, en
general del 12%, aunque existen niveles diferenciales en algunos casos para
dividendos o utilidades e intereses. Sin embargo, en este trabajo se omite tra-
bajar con este componente del I R P F , dado que la modificación de un sistema
dual por otro global afectaría por sí solo los resultados en los indicadores de
bienestar, al tributar los ingresos de capital a mayores tasas marginales.
Los cambios en el diseño de las políticas de transferencias e impuestos direc-
tos implican que aquellos que reciben las AF A M y la tarjeta alimentaria aso-
ciada a esta prestación dejarían de hacerlo6. Del mismo modo se eliminarían
las deducciones supuestas en el I R P F vigente. Los menores de edad recibirían un
porcentaje de la renta básica. Se considera en la simulación exclusivamente
a las personas menores de 60 años, quienes representan el 92% de la pobla-
ción económicamente activa.
Para calcular el nuevo ingreso neto (YN) que se deriva de aplicar el I N R se debe
considerar el ingreso bruto (YB) anterior a la aplicación del I N R al que se le deben
quitar las transferencias de ingresos (TY) que ya no se realizarán; asimismo, se
5 La B P C es una unidad de base que se utiliza para fijar el valor de las prestaciones sociales y los umbrales
para determinar las tasas en los impuestos directos. El valor de la BP C en diciembre de 2006 era de
1.486 pesos uruguayos (63 dólares).
6 Una breve descripción del funcionamiento de las A F A M se presenta en el anexo.
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
166
deben incorporar los componentes que surgen del nuevo sistema, es decir, se
debe sumar la renta básica (RB) que se le paga a cada individuo y se debe qui-
tar el monto cobrado por el nuevo tipo impositivo marginal (t). De esta forma,
el nuevo ingreso neto se puede expresar como
YN RB TY tYB=−+−()*1
. Por
tanto, el monto del impuesto/transferencia nuevo en cada hogar se calcula
como
TRBtYB=−*
que sustituye al monto de impuesto/transferencia anterior
TTYtYB
VV
=−*
, donde el supraíndice V hace referencia al sistema anterior.
Para diseñar el I N R se utiliza el que resulta más progresivo entre las propuestas
realizadas en Salas (2009). Las conclusiones de este trabajo remiten exclusiva-
mente al diseño escogido, de lo cual no se derivan recomendaciones generales
sobre uno u otro sistema. En dicho trabajo se realizan simulaciones aritméti-
cas con seis escenarios distintos de I N R , todos ellos manteniendo la recauda-
ción constante que surge de la diferencia entre las estimaciones de lo que se
recauda por I R P F y lo que se transfiere por A F A M . De la simulación realizada en
el mencionado trabajo, donde no se suponen cambios comportamentales, se
desprende que el modelo de renta básica más progresivo implica una caída
de 0,013 puntos en el índice de Gini respecto a la situación actual y una caída de
1,4 puntos porcentuales en la incidencia de la pobreza.
El diseño concreto implica una renta básica de 0,3 B P C (19 dólares) mensua-
les por adulto mayor de 18 años. En ese caso el monto destinado al primer
menor de 18 años representa un 70% de dicho ingreso, aplicándose una escala
de equivalencia de 0,6 para el resto de los menores presentes en el hogar. El
componente positivo del I N R se presenta en el cuadro 3.
Cuadro 3. Tasas marginales del I N R
Renta anual (expresada en B P C ) Tasa
Menos de 50 No imponible
Entre 50 y 80 13%
Entre 80 y 140 22%
Entre 140 y 240 25%
Entre 240 y 600 28%
Más de 600 30%
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
167
III. Principales resultados
En esta sección se muestran los principales resultados en relación con los
impactos de un I N R sobre la oferta laboral (literal A) así como sobre el ingreso
disponible, la pobreza y la desigualdad (literal B). Se tiene en cuenta si existen
impactos diferenciales según si la persona es la principal perceptora de ingresos
(jefe de hogar) o si es el cónyuge quien percibe ingresos. Es importante tener
en cuenta esta distinción, dado que los cambios en las decisiones respecto al
tiempo dedicado al trabajo pueden obedecer tanto a la importancia relativa de
los ingresos laborales en el total de ingresos del hogar como a la asignación
de funciones diferentes entre varones y mujeres dentro del hogar.
Más de un tercio de la población uruguaya que trabaja lo hace sin aportar a
la seguridad social. Este hecho presenta una fuerte asociación con el nivel de
ingresos de los hogares. Mientras más del 80% de las personas que trabajan y
que se ubican en el primer decil de ingresos son informales, cerca del 90% de
quienes se encuentran en el décimo decil son formales (véase cuadro 4). Esta
relación se da con mayor intensidad entre los cónyuges, los cuales muestran
una proporción menor de trabajadores formales entre los deciles altos y una
mayor concentración del total de trabajadores informales en los tramos bajos
de la distribución.
Cuadro 4. Prop orción y distribució n de trabajadores formales según relación de
parentesco
Proporción Distribución
Jefe de hogar Cónyuge Total Jefe de hogar Cónyuge Total
1 18,5 17,5 17,4 1,7 1,2 1,5
2 38,4 30,2 33,4 4,3 2,6 3,7
3 53,1 41,5 45,8 6,5 4,4 5,8
4 61,3 47,4 54,0 7,9 6,0 7,5
5 63,6 56,5 59,8 8,6 8,2 9,1
6 69,5 66,1 66,8 10,1 10,8 10,8
7 75,4 75,3 73,5 11,7 13,4 12,6
8 80,3 78,2 78,6 14,0 15,4 14,7
9 87,1 86,0 85,4 16,1 18,5 16,5
10 89,8 89,7 88,5 19,1 19,6 17,8
Total 68,3 66,6 65,3 100 100 100
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
168
La identificación de los trabajadores informales resulta relevante para los obje-
tivos de este trabajo, debido a la ausencia de controles sobre esta población
a la hora de tributar los impuestos directos. Esto implica que el tratamiento
que se le dé a este grupo al simular los impactos del I N R debe ser delicado.
Se supondrá que aquellas personas que poseen bajos ingresos y trabajan en
empleos no formales declaran no estar empleadas con el objetivo de recibir la
transferencia, en tanto que las personas con ingresos elevados omiten decla-
rarlos para no pagar los impuestos7.
En el gráfico 2 se resumen algunas implicaciones del diseño del sistema tribu-
tario simulado. En dicho gráfico se aplica un esquema similar al comentado en
el gráfico 1. Allí se reproduce en términos conceptuales el planteamiento de
Martínez (2002) para identificar la renta de equilibrio. Bajo el diseño presen-
tado en este trabajo, la renta de equilibrio se encuentra en torno a los 12.000
pesos uruguayos (512 dólares); ingresos inferiores implican la realización de
una transferencia, y superiores, el pago de impuestos.
Gráfico 2. Cambios en el ingreso disponible luego del I N R y renta de equilibrio (R E )
(pesos uruguayos)
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
7 Se identifican como personas con bajos ingresos las que cobran menos de 2 B P C , umbral similar al valor
promedio de la línea de pobreza a diciembre de 2006.
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
169
El gráfico 3 ayuda a visualizar las magnitudes de los cambios derivados de la
aplicación de un I N R . En el panel a) se muestra la distribución de las personas
según los veintiles de ingresos brutos per capita que pagan I R P F y que cobran
A F A M . En el mismo gráfico se ubica a las personas que tendrían saldo neto posi-
tivo con un I N R y aquellas que tendrían un saldo negativo. El panel b) del grá-
fico pone de manifiesto la menor variabilidad que existe entre los veintiles de
quienes recibirían una transferencia con el I N R , lo que se suma a los mayores
montos pagados en los tramos altos de la distribución.
Gráfico 3. Distribución de personas y monto promedio pagado/cobrado (por impuestos
y transferencias) en ambos sistemas según veintil de ingresos brutos per
capita
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
Nota: I N R positivo hace referencia al pago de impuesto bajo el régimen de I N R , mientras IN R negativo, a la
recepción de transferencias.
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
170
A. Efectos sobre la oferta de trabajo
La distinción que se realizó al comienzo de esta sección entre trabajadores
jefes de hogar y cónyuges y entre formales e informales tiene una correlación
en la intensidad del trabajo que realizan, independientemente de los niveles
de ingresos. Tal como se observa en el gráfico 4, a lo largo de toda la distribu-
ción el tiempo dedicado al trabajo es mayor para los jefes de hogar y los tra-
bajadores formales que para los cónyuges y trabajadores informales.
Gráfico 4. Horas semanales promedio de jefes de hogar y cónyuges para trabajadores
formales y totalidad de trabajadores
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
Existen distintas evoluciones de acuerdo con el veintil en que se encuentra
la persona en la distribución del ingreso. Mientras las horas trabajadas de los
trabajadores jefes de hogar formales se encuentran relativamente estables en
todos los veintiles, variando entre 44 y 49 horas promedio semanales, el resto
de los trabajadores presenta fuertes incrementos en los primeros veintiles de
la distribución. Así, la totalidad de trabajadores jefes de hogar incrementa las
horas promedio trabajadas de 33 a 45 entre el primero y el octavo veintil, y la
totalidad de trabajadores cónyuges lo hace de 25,5 a 37 horas promedio en el
mismo tramo de ingresos. Se observa, por otro lado, que las horas trabajadas
convergen en los tramos superiores, entre los jefes de hogar a 47 y entre los
cónyuges a 39 horas semanales (véase gráfico 4).
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
171
En el cuadro 5 se presenta el modelo tobit estimado para las horas trabajadas.
Las estimaciones se realizan para el jefe de hogar, el cónyuge y el resto de los
integrantes del hogar. Se incorpora como variable explicativa el saldo neto
entre el ingreso recibido por las A F A M y la correspondiente tarjeta alimentaria
y el monto pagado por el I R P F . Dicha variable resulta significativa y con signo
positivo en las estimaciones del jefe de hogar y del cónyuge, siendo no signi-
ficativa para el resto de los integrantes del hogar.
Cuadro 5. Estimación de modelo tobit para oferta laboral
Variable dependiente: horas trabajadas
Jefe de hogar Cónyuge Otros familiares
Montevideo -0,706 -0,281 -0,417
(2,75)*** -0,67 (1,18)
Zonas rurales 4,884 4,007 5,847
(13)*** (6,84)*** (10,72)***
Varones 13,702 21,168 10,841
(49,81)*** (33,25)*** (31,95)***
Años de educación 0,407 0,851 -0,047
(11,37)*** (14,75)*** (0,86)
Transferencias / impuestos 0,816 0,317 0,022
(16,24)*** (3,92)*** (0,31)
Otros ingresos no laborales -1,088
(33,1)***
Ingresos del jefe -0,724 -0,285
(6,99)*** (3,86)***
Ingresos del cónyuge -0,77
(1,88)***
Menores de 14 años de edad -0,302 -2,638 0,229
(2,79)*** (14,07)*** (1,44)
Edad 1,506 2,453 2,859
(15,71)*** (16,11)*** (26,71)***
Edad^2 -0,019 -0,03 -0,034
(16,09)*** (15,63)*** (21,95)***
Asalariados 14,033 36,291 48,036
(56,3)*** (89,33)*** (132,83)***
Constante -8,383 -49,791 -60,942
(4,33)*** (16,38)*** (32,12)***
Observaciones 31.137 22.378 21.557
Valores absolutos del estadístico t en los paréntesis
*significativo al 10%, **significativo al 5%, ***significativo al 1%
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
172
El resto de los coeficientes presenta los signos esperados. En el caso de los
jefes de hogar que residen en Montevideo se observa que dedican menos horas
a trabajar; asimismo existe una relación negativa entre las horas trabajadas y
el número de menores de 14 años que viven en el hogar. Las horas trabajadas
aumentan con los años de educación y con la edad, en este caso, en forma de
parábola. La existencia de otros ingresos dentro del hogar impacta negativa-
mente en las horas trabajadas. En el caso del jefe de hogar se incorpora una
variable que captura otros ingresos no laborales, la cual resulta significativa
al 1% y con signo negativo, mientras en las estimaciones de los cónyuges se
incorpora la del ingreso laboral del jefe, la cual también es significativa al 1%
y con signo negativo. En el caso de los otros integrantes adultos del hogar se
incorporan ambas variables con idéntico resultado.
Dados los coeficientes obtenidos se realiza la predicción de las horas traba-
jadas para el sistema actual y para un sistema basado en un I N R para los jefes
de hogar y sus cónyuges (véase cuadro 6). Las variaciones son de magnitudes
pequeñas, con diferencias significativas únicamente en el caso de los cónyuges,
los cuales tenderían a disminuir en una hora mensual las horas trabajadas.
En definitiva, aplicar un sistema que implique asignar una renta básica para
toda la población, con los supuestos metodológicos previos, no generaría cam-
bios en los incentivos a trabajar entre las personas ubicadas en la parte baja
de la distribución. Por el contrario, la mayor carga tributaria que recae sobre
los hogares de mayores recursos (noveno y décimo deciles, principalmente)
generaría efectos tanto entre los jefes de hogar como los cónyuges. El efecto
es mayor entre los cónyuges, y se encuentra un efecto significativo tanto en
el noveno como en el décimo decil. Esta reducción en el tiempo dedicado a
actividades laborales respondería al cambio en el precio relativo de una hora
adicional de trabajo y ocio. Por su parte, en el caso de los jefes de hogar tam-
bién existen efectos significativos, pero concentrados en el décimo decil. Nue-
vamente estos cambios son consecuencia del mayor coste de oportunidad
que tienen las actividades alternativas al trabajo. Al ser el precio relativo del
ocio, antes de la reforma, más elevado entre los hogares ubicados en la parte
alta de la distribución, son estos hogares los que se ven más afectados por la
caída de dicho precio.
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
173
Cuadro 6. Predicción de horas trabajadas promedio según decil del ingreso per capita
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
Jefe de
hogar
Línea de base
38,84 38,72 40,56 41,63 42,24 42,83 43,45 44,21 44,93 46,05 42,4
[35,46;
36,21]
[38,33;
39,10]
[40,18;
40,93]
[41,25;
42,00]
[41,86;
42,61]
[42,45;
43,20]
[43,08;
43,81]
[43,86;
44,56]
[44,58;
45,27] [45,71; 46,39]
[42,28;
42,52]
I N R
35,84 38,75 40,66 41,78 42,36 42,82 43,32 43,94 44,57 44,88 42,2
[35,46;
36,21]
[38,36;
39,13]
[40,27;
41,03]
[41,39;
42,15]
[41,97;
42,73]
[42,44;
43,20]
[42,95;
43,68]
[43,58;
44,28]
[44,21;
44,91] [44,53; 45,22]
[42,07;
42,31]
Variación
porcentual 0,0% 0,1% 0,2% 0,4% 0,3% 0,0% -0,3% -0,6% -0,8% -2,6% -0,5%
Variación
de horas
mensuales
0,0% 0,1% 0,4% 0,6% 0,5% 0,0% -0,6% -1,2% -1,5% -5,0% -0,9%
Cónyuge
Línea de base
28,51 29,14 29,96 30,82 31,98 33,69 34,65 36,25 37,78 39,46 33,5
[28,21;
28,79]
[28,85;
29,41]
[29,66;
30,24]
[30,53;
31,11]
[31,68;
32,28]
[33,38;
34,00]
[34,33;
34,96]
[35,93;
36,56]
[37,45;
38,10] [39,10; 39,80]
[33,39;
33,61]
I N R
28,51 29,17 30,06 30,98 32,1 33,7 34,47 35,82 37,12 38,21 33,27
[28,21;
28,79]
[28,88;
29,45]
[29,76;
30,34]
[30,68;
31,26]
[31,79;
32,40]
[33,38;
34,01]
[34,15;
34,79]
[35,49;
36,14]
[36,77;
37,44] [37,85; 38,56]
[33,16;
33,37]
Variación
porcentual 0,00% 0,11% 0,34% 0,50% 0,36% 0,02% -0,50% -1,18% -1,74% -3,16% -0,70%
Variación
de horas
mensuales
0,0 0,1 0,4 0,6 0,5 0,0 -0,7 -1,8 -2,8 -5,3 -1,0
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
174
Un potencial desincentivo para trabajar que se observa entre las personas
que perciben mayores ingresos es una consecuencia indirecta del modelo de
tributación que se discute en este trabajo. Esto se explica por las mayores
necesidades fiscales que requiere un I N R . Asimismo, la ausencia de cambios en
los tramos bajos de la distribución va en contra de los argumentos esgrimidos
en favor de un sistema de esta naturaleza, sostenidos con base en criterios de
eficiencia. Cabe notar que los estudios realizados en Uruguay sobre los impac-
tos de las A F A M en las horas trabajadas mostraban un leve efecto, con caídas en
torno a las 4 horas mensuales en aquellos hogares elegibles, esto es, en el pri-
mer quintil de pobres (Amarante, Arim, De Melo y Vigorito, 2010). Por tanto, no
solo una política de transferencias basadas en test de medias, como las AF A M no
presenta grandes problemas de eficiencia, sino que además un modelo como
el aquí propuesto no lograría revertir los leves desincentivos que podrían pro-
ducirse en el mercado de trabajo.
B. Efectos sobre el ingreso disponible, la pobreza y
distribución del ingreso
Para analizar los impactos sobre la distribución del ingreso y la pobreza reali-
zamos estimaciones salariales, corrigiendo por Heckman (1979) los sesgos de
selección. A partir de la predicción de los ingresos laborales horarios construi-
mos nuevos ingresos del hogar, donde el componente laboral surge del producto
de las predicciones del ingreso y de las horas trabajadas (véase cuadro 7).
Después que se cuenta con los nuevos ingresos per capita del hogar, con la
línea de base y el I N R , estimamos nuevos valores de ingreso disponible, des-
igualdad y pobreza. El gráfico 5 muestra cómo se distribuye la población que
obtiene una mayor transferencia o paga menos impuestos con el I N R (gana-
dores) y quienes por el contrario luego del I N R deben pagar más impuestos u
obtienen transferencias de menor cuantía (perdedores), según la edad de la
población. Se observa un saldo neto negativo hasta los 55 años, al tiempo que
las mayores diferencias se encuentran entre los menores de 15 años donde el
peso de los perdedores (70%) más que duplica al de los ganadores (30%). Por
otro lado, la participación de los perdedores es decreciente con la edad, man-
teniéndose constante los valores en los tramos de la adultez en torno al 55%.
Este resultado se asocia al cambio en el diseño de la política de transferencias.
Esto sucede a medida que el monto de las A F A M crece conforme los menores
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
175
de edad asisten a enseñanza secundaria mientras la transferencia en el I N R es
plana, dando cuenta de un efecto sustitución entre el monto de la transferen-
cia por una mayor cobertura, consecuencia de su carácter universal.
Cuadro 7. Ecuación de Heckman
Coeficiente Valor absoluto del estadístico
t
Variable dependiente: logaritmo de ingreso laboral
Varones 0,218*** 83,06
Afroamericano -0,090*** 26,85
Montevideo 0,181*** 81,79
Zonas rurales -0,054*** 15,07
Años de educación 0,047*** 37,62
Años de educación^2 0,003*** 47,79
Edad 0,061*** 93,88
Edad^2 -0,001*** 61,38
Asalariado 0,159*** 67,73
Constante 2,574 166,18
Ecuación de selección de horas
Varones 0,728*** 229,10
Edad 0,009*** 62,70
Montevideo 0,155*** 47,11
Zonas rurales -0,009*** 1,78
Presencia de menores de 14 años -0,021*** 16,02
Asistencia a centros educativos -0,813*** 158,39
Años de educación 0,092*** 196,13
Casado 0,184*** 27,07
Ln Ingreso no laboral -0,150*** 119,36
Constante 0,274*** 23,48
/athrho 0,233*** 37,92
/lnsigma -0,255*** 226,36
rho 0,229***
sigma 0,775***
lambda 0,177
LR test of indep. eqns. (rho = 0): chi2(1) =1309,66 Prob > chi2 = 0,0000
*Significativo al 10%, **Significativo al 5%, ***Significativo al 1%.
Fuente: basado en la E C H .
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
176
Gráfico 5. Ganadores y perdedores por años de edad
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
En el gráfico 6 se observan los cambios porcentuales en el ingreso según vein-
tiles del ingreso bruto. Las variaciones son importantes en los primeros tramos,
con fuertes caídas de alrededor del 10%. El grupo de ganadores se concentra
en el centro de la distribución, entre los veintiles 6 y 17, aunque la magnitud
de los impactos positivos es pequeña alcanzando casi el 3% en el veintil 11.
Los ingresos en la cola superior se reducen, aunque también en magnitudes
pequeñas, cercanas al 2%.
En definitiva, el I N R altera el esquema de protección social actual al redirec-
cionar parte de las transferencias desde los hogares más pobres al centro
de la distribución. Al mismo tiempo, como consecuencia de la reducción en
las horas trabajadas y la mayor carga impositiva, se produce una pérdida de
recursos entre los hogares con mayores ingresos. Parte de esta caída también
permite financiar los mayores recursos que obtienen los hogares ubicados en
el centro de la distribución, en tanto el resto de estas pérdidas constituyen
una disminución irrecuperable producto de caídas en la productividad de este
grupo poblacional.
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
177
Gráfico 6. Variación porcentual del ingreso según veintil del ingreso per capita
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
En el cuadro 8 se observan las variaciones en distintos indicadores sintéticos
de desigualdad y pobreza producto de la aplicación del I N R . Se descomponen
los efectos en un componente indirecto y otro directo. El primero de los com-
ponentes surge de los cambios en la oferta laboral como consecuencia de
la implementación del I N R . Es esperable que los efectos de este componente
sean positivos, en la medida en que quienes modifican su comportamiento,
trabajando menos horas, son principalmente las personas ubicadas en los tra-
mos altos de la distribución. El componente directo es aquel que está propia-
mente asociado al cambio en el diseño de la política, es decir, al cambio en
el ingreso como consecuencia de la variación en el diseño de las transferen-
cias e impuestos.
En términos generales, los resultados indican que la desigualdad empeora,
amortiguando el efecto los cambios en la oferta laboral. Los cocientes entre
las medias de los distintos percentiles evidencian la morfología de estas polí-
ticas. En primer lugar, en lo que se refiere a los cambios en la oferta laboral,
se observa que las variaciones más importantes se dan cuando se contrastan
los resultados con el percentil 90. En dichos casos se evidencia una caída en los
niveles de desigualdad a consecuencia de las mayores tasas marginales paga-
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
178
das en los tramos altos de la distribución y la disminución resultante en las
horas trabajadas.
En el caso de los impactos directos, se observan nítidamente los cambios en
los distintos tramos de ingresos. Por un lado, se incrementa la brecha existente
entre los extremos de la distribución, al aumentar el cociente de los percenti-
les 10 y 90 en un 5%, mientras, por el otro, se observa que los ingresos de los
hogares ubicados en la mediana de la distribución no cambian prácticamente
en relación con los hogares situados en los tramos superiores, aunque aumentan
en un 5% respecto al percentil 10. Por tanto, los efectos directos se concen-
tran en la mediana inferior de la distribución, disminuyendo los ingresos que
reciben los hogares más pobres a consecuencia de las mayores transferencias
que se dirigen hacia el centro de la distribución. Dicho de otro modo: el cam-
bio en el diseño institucional de impuestos y transferencias implica mayores
beneficios para quienes se encuentran en una situación económica intermedia
a costa de quienes se ubican en los tramos más bajos de la distribución.
Cuadro 8. Cambios en los indicadores de desigualdad y pobreza con I N R
Efecto oferta laboral Efecto directo Total
Desigualdad
p90/p10 -1,7% 5,1% 3,3%
p90/p50 -1,5% -0,2% -1,6%
p10/p50 0,2% -4,9% -4,7%
p75/p25 -0,8% 3,1% 2,3%
Entropía 0 -1,3% 4,9% 3,6%
Entropía 1 -1,0% 2,5% 1,5%
Entropía 2 0,0% 1,6% 1,5%
Gini -0,7% 1,7% 1,0%
Pobreza
FGT (0) -0,4% 9,6% 9,1%
FGT (1) -0,3% 14,3% 13,9%
FGT (2) -0,3% 12,9% 12,6%
Pobreza extrema
FGT (0) 0,2% -1,0% -0,7%
FGT (1) -0,4% -19,9% -20,2%
FGT (2) -0,2% -37,3% -37,4%
Fuente: elaborado a partir de la E C H .
Mery Ferrando, Cristian Pérez Muñoz y Gonzalo Salas
179
En relación con los efectos sobre la pobreza, no se encuentra evidencia de
impactos derivados de los cambios en la oferta laboral. Sin embargo, los efec-
tos totales son importantes, incrementándose la incidencia de la pobreza como
consecuencia del desplazamiento de transferencias desde los hogares más
pobres hacia aquellos ubicados en el centro de la distribución.
IV. Conclusiones
La aplicación de un I N R en muchas ocasiones implica eliminar las transferen-
cias no contributivas y rediseñar el sistema impositivo, para poder financiar
el componente negativo del impuesto con el cobro de mayores tasas margi-
nales a los hogares más ricos. Este es el caso del I N R supuesto en este trabajo.
La focalización de las políticas sociales que sustituye, el monto de las trans-
ferencias que se realizaban y el de R B que se propone y la progresividad de los
impuestos directos existentes explicarán los impactos que produzca el cam-
bio en el sistema.
Los resultados señalan que el IN R no es más eficiente que las transferencias
condicionadas vigentes, ya que las personas que en la actualidad reciben las
A F A M no cambiarían su comportamiento en el mercado de trabajo, al no aumen-
tar las horas que estarían dispuestas a trabajar. Por el contrario, las mayores
tasas marginales cobradas redundarían en la caída de las horas trabajadas de
las personas ubicadas en los tramos más altos de la distribución, fundamen-
talmente en el caso de los cónyuges. Si bien en términos globales el efecto
sobre las horas trabajadas es prácticamente nulo, bajo el supuesto de que los
trabajadores de mayores ingresos son más productivos, la reducción de las
horas trabajadas en la parte alta de la distribución podría redundar en una
caída de la productividad de la economía.
En segundo lugar, las medidas de pobreza y desigualdad empeoran conside-
rablemente debido a los menores montos de ingresos cobrados por los hoga-
res más pobres, como consecuencia de los mayores ingresos que perciben los
hogares que se ubican en el centro de la distribución. Así, el efecto sobre la
distribución del ingreso de la caída de los ingresos laborales que llegan a los
hogares más ricos no logra revertir el efecto directo a causa de la recompo-
sición del diseño institucional del sistema de transferencias. En síntesis, los
resultados señalan principalmente que el I N R implica un aumento de los bene-
Impuestos negativos a la renta en Uruguay
180
ficios para quienes se encuentran en una situación económica intermedia a
costa de quienes se ubican en los tramos más bajos de la distribución.
Los resultados encontrados apuntan a que el cambio en el I N R , tal como está
diseñado en este trabajo, no es una política aconsejable con miras a mejorar
los indicadores distributivos considerando el objetivo de eficiencia. No obs-
tante, los resultados a los que se llega no deben entenderse como generales,
sino que están condicionados al diseño alternativo que se utiliza. Empero, es
importante señalar que el caso uruguayo se caracteriza por presentar políti-
cas de transferencias muy bien focalizadas, al tiempo que el monto de estas
es de los más elevados de la región y las tasas marginales del IR P F para las dis-
tintas franjas de ingresos no presentan variaciones muy importantes. Estos
aspectos podrían dar indicios de que el margen adicional de redistribución a
partir de las distintas políticas es limitado, lo cual podría explicar la ausencia
de progresos en términos distributivos.
Sin embargo, estas conclusiones no se refieren a un potencial efecto que deberá
estudiarse en futuros trabajos, asociado a la muy probable mejora en función
de equidad horizontal que produciría un I N R . Uno de los aspectos de las polí-
ticas focalizadas criticado con más énfasis es el cambio en el ordenamiento
de la distribución del ingreso de las personas que cobran una transferencia y
no participan en el mercado de trabajo en relación con las que participando
en él cobran un sueldo, que si bien es bajo, no lo es tanto como para ingresar
como beneficiarias en el programa de transferencias. Naturalmente, las polí-
ticas que afectan los ingresos de las personas alteran su salario de reserva.
Quienes diseñan las políticas públicas pueden desear que tal salario no sea
extremadamente bajo para las personas más pobres; no obstante, que estas
tengan un salario de reserva más elevado que quienes tienen ingresos leve-
mente superiores constituye un efecto no deseado de la política pública que
un I N R podría mejorar.
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Anexo
Descripción del sistema de Asignaciones Familiares (A F A M )
Las A F A M constituyen un programa de larga data. Implementado originalmente
en 1942, este programa ha experimentado varias reformas desde esa fecha
(Amarante et al., 2010). En términos generales, se trata de una prestación
destinada a hogares con presencia de menores de 18 años. Hasta el año 2008
adquiría distintas características según si el adulto a cargo del menor era con-
tribuyente o no de la seguridad social. A partir de ese año el nuevo régimen
se ha constituido básicamente en un sistema no contributivo, sustituyendo a
la vieja modalidad de A F A M y al ingreso ciudadano8. El monto transferido con
el nuevo sistema varía en función del nivel educativo alcanzado por el menor,
calculándose el monto final de la transferencia que recibe el hogar como:
A F A M = 700 (men18)0,6 300 (men18sec)0,6
siendo men18 la cantidad de menores de 18 años presentes en el hogar y
men18sec la cantidad que asiste a enseñanza media. Así, con las A F A M se paga
un premio de 300 pesos uruguayos (13 dólares) por la asistencia a enseñanza
media y se establece una escala de equivalencia de 0,6 para cada menor adi-
cional. Asimismo, las A F A M poseen un componente de asistencia alimentaria
brindada mediante una tarjeta que permite realizar compras con un monto
que varía en función de la cantidad de menores. Por ejemplo, el monto des-
tinado a hogares con un menor es de 435 pesos (19 dólares), aumentando a
660 pesos (28 dólares) cuando en el hogar viven 2 menores, 840 pesos (36
dólares) cuando los menores son 3 y 1.170 (50 dólares) cuando viven más de
3 menores.
8 Aquellas personas que cobraban asignaciones familiares contributivas y que dado su nivel de ingresos
con el nuevo régimen no les corresponde acceder a esta prestación continúan cobrado los montos
establecidos en el sistema anterior.
