Instrumentos de financiacion del desarrollo urbano en Colombia: la contribucion por valorizacion y la participacion en plusvalias. Lecciones y reflexiones. - Vol. 22 Núm. 1, Enero 2010 - Revista Desafíos - Libros y Revistas - VLEX 634837457

Instrumentos de financiacion del desarrollo urbano en Colombia: la contribucion por valorizacion y la participacion en plusvalias. Lecciones y reflexiones.

AutorAcosta Restrepo, Patricia
CargoI. Desarrollo Regional y Urbano
Páginas15(39)

Resumen

La participación en plusvalías (PPV) es el instrumento de política de una reforma de gran transcendencia en Colombia: la recuperación de las rentas del suelo y su movilización social. Durante la fase de implementación de la PP V se han venido estableciendo esquemas operativos fragmentados que propician una visión procedimental y atomizada del tributo, la cual promueve lógicas institudonales que potendalmente retardan su evolución plena como instrumento de política de suelo. El análisis de la trayectoria de varias décadas de las ciudades colombianas con la contribución por valorización (CV) sugiere que la continuidad y evolución de este instrumento y sus instituciónes se derivan en gran parte del manejo "ingenioso" de esta política frente a su entorno de implementación. Por tratarse de un instrumento de recuperación pardal de plusvalías, constituye un precedente para la PPV a partir del cual es posible derivar valiosas lecciones. Este artículo presenta para discusión los factores de viabilidad y sostenibilidad identificados a través del análisis de la experiencia de implementación y del proceso general de consolidación de la CV; así como reflexiones que de allí surgieron sobre la dirección que en d mismo contexto debería dársele a la implementación de la PPV, de manera que se propicien condiciones de entorno favorables a la evolución institucional y sostenibilidad de la reforma.

Palabra, claves: participación en plusvalía, contribución por valorización, captura de rentas del suelo, instrumentos de finandación y gestión urbana.

Abstract

Participation in Land Value Increments (participación en plusvalías-PPV) is an essential policy instrument of the urban Reform in Colombia designed to capture and socially mobilize land rents originated by public decisions and investments. The analysis of its recent implementation process in Bogota provides evidence that current institutional arrangements are creating a general tendency amongst the institutions involved towards isolated procedural management, which potentially hinders the integrated vision required to manage the instrument at the policy level. Special Assessment (contribución por valorización-CV), ah earlier form of partial value capture, has a long history in Colombia as an effective financial instrument for urban management. Analysis of the factors that have contributed to successfully consolidate CV show that its technical evolution, continuity and political legitimacy have been strongly supported by integrated institutions and strategic management. Through comparative analysis, the experience with CV is used to draw some useful parallels and insights for a discussion about how PPV's implementation process should be redirected towards strategic policy thinking and "smart value capture".

Key words: urban management instruments, value capture, betterment levies, participation in land value increments, special assessment.

Instruments for Financing Urban Development in Colombia : Special Assessment and Participation in Land Value increments. Lessons for policy learning

Presentación

Entre el 2006 y el 2008 se realizó un trabajo de investigación de políticas comparadas que se preguntaba por los factores que pueden determinar la viabilidad y sostenibilidad, política e institucional, de dos instrumentos de financiación del desarrollo urbano en Bogotá: la contribución por valorización (CV) y la participación en plusvalía (PPV). (1) La investigación titulada Policy Learning: New Challenges for Smart Value Capture in Colombia (2) se propuso como objetivo central sintetizar los factores de desempeño y de sostenibilidad de la CV como un instrumento de financiación del desarrollo municipal, para analizar en perspectiva estratégica, las condiciones que se observan en el actual proceso de introducción e implementación de la PPV.

La investigación, además de informar a la audiencia internacional sobre algunos rasgos particulares de los dos instrumentos asociados al proceso de evolución de las políticas de reforma urbana y ordenamiento territorial en Colombia, buscó plantearle a la audiencia colombiana la necesidad de promover la reflexión sobre estos instrumentos en una perspectiva de largo plazo, contemplando la implementación como un proceso estratégico y la gerencia de cara a su viabilidad institucional y política en el corto plazo.

El trabajo se estructuró en tres partes: i) el marco general conceptual y los precedentes que definen y justifican estas dos formas de recuperación de plusvalías; ii) el análisis de las motivaciones, los argumentos políticos, los objetivos y los contextos que han moldeado el proceso de evolución de cada uno de estos instrumentos en Colombia, además de sus lógicas de operación, particularmente en Bogotá y iii) la síntesis de los factores de desempeño y sostenibilidad de la CV que han contribuido a su continuidad, estableciendo algunos paralelos con el proceso de institucionalización de la PPV en Bogotá, para establecer de esta forma un marco de reflexión sobre las condiciones que pueden afectar su consolidación como instrumento de gestión urbana.

El presente artículo se basa en la tercera parte de la investigación. Para la discusión, especialmente en Colombia, presenta los factores de viabilidad y sostenibilidad identificados a través del análisis de la experiencia de implementación y del proceso general de consolidación de la CV; así como reflexiones que de allí surgieron en torno a la dirección que en d mismo contexto viene tomando d proceso de implementación de la PPV. Ambas experiencias están especialmente documentadas en el caso de Bogotá. (3)

El enfoque del análisis parte de los planteamientos de M. Grindle (4) en torno a las reformas de las políticas públicas en d contexto político latinoamericano, que sugieren que la continuidad y profundidad de los cambios esperados a través de tales reformas se determinan en mayor medida en la etapa de implementación de los instrumentos mismos. Según la autora, debido a que durante esta etapa no solamente se moldean los procesos de institucionalización que concretan la operación de las reformas, sino que se determinan las formas de administración que las hacen sostenibles, la implementación resulta ser el momento en que se confrontan y resuelven las resistencias al cambio.

  1. Posibles aportes de una reflexión estratógica

    En nuestro medio aún son incipientes el análisis estratégico de las políticas públicas y la evaluación del impacto de los instrumentos de política, siendo mayor la tendencia a replantearlos que a afinarlos. Poco se hace por reflexionar acerca del largo camino recorrido en la construcción de nuestras instituciones en busca de lecciones para intentar evolucionarlos.

    Este artículo lo motiva la modificación reciente al Acuerdo 118 de 2003, (5) por el cual originalmente se adoptó la PPV en el Distrito Capital. Lo actuado demuestra justamente que, por lo menos en el caso de Bogotá, la ausencia de una visión institucional estratégica sobre el manejo de la PPV y de su relación con la CV continúa restringiendo la perspectiva de su administración como instrumento de gestión urbana. Si los cambios específicos adoptados se consideran un "avance" en su aplicación, bajo la perspectiva de análisis propuesta en el trabajo de investigación, puede argumentarse que, por el contrario, potencialmente generan tensiones y polémicas públicas que podrían llegar a afectar tanto los niveles de aceptación de la CV como la legitimidad, aún incipiente, de la PPV.

    El artículo trata el suceso como un ejemplo del riesgo que la ausencia de una perspectiva de reflexión más amplia, como la que se propone, genera a la sostenibilidad de los instrumentos y, en consecuencia, de la gestión pública, considerando que la visión que sugieren ésta y otras decisiones respecto al proceso de consolidación de largo plazo de la PPV ha sido procedimental y no estratégica, como lo exige un mecanismo de reforma de esta naturaleza.

  2. Introducción

    Hay reformas de política pública que auguran cambios profundos. La política de las políticas es la dimensión fascinante de cómo ese cambio se concibe, se enmarca, se debate, y finalmente se moldea en pactos. Algunas reformas de política tienen características que facilitan su adopción y generan pocas tensiones en su contexto político, mientras otras son más "problemáticas" porque tienen como propósito redefinir normas sociales, son críticas de comportamientos tradicionales, o buscan establecer nuevas reglas sobre la forma en que los recursos, los privilegios y las responsabilidades son adjudicados (Cleaves:1980). Este tipo de reformas a menudo están construidas sobre una retórica persuasiva, pero son en sí mismas esquivas al cambio, lo que se evidencia en las debilidades estructurales de su instrumentación. Sin embargo, en ocasiones, incluso en contra de lo que podamos anticipar, algunas políticas públicas políticamente contenciosas logran sobrevivir a su proceso de adopción y entrar en un campo igual o más complejo: el de la implementación.

    La participación en plusvalías (PPV) es un instrumento de recuperación parcial de las rentas del suelo derivadas de decisiones e inversiones públicas y se introdujo en Colombia como un derecho colectivo en la reforma constitucional de 1991. La larga historia y d proceso político de esta pieza clave, políticamente contenciosa, de la reforma urbana colombiana, nos permite catalogarla como una política "problemática" en la medida en que supone un cambio radical en la forma en que se distribuyen las rentas del suelo asociadas al desarrollo urbano, en una sociedad que es aún marcadamente rentista (Maldonado: 2006b y Acosta: 2008). A partir de su reglamentación, mediante la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997), y de su implementación a nivel municipal, primero en Bogotá desde el año 2003 y luego en otras 9 ciudades del país, puede decirse que la PPV es un instrumento de reforma que en Colombia ha entrado en su etapa de...

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