El estudio de las relaciones entre niveles de gobierno desde las relaciones intergubernamentales y la gobernanza multinivel - Núm. 156, Julio 2013 - Estudios de Derecho - Libros y Revistas - VLEX 521582154

El estudio de las relaciones entre niveles de gobierno desde las relaciones intergubernamentales y la gobernanza multinivel

AutorOlga Lucía zapata Cortés
CargoProfesora, Universidad de Antioquia, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Antioquia, Medellín, Colombia
Páginas323-344

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Introducción

Los niveles de gobiernos en un Estado están en constante interacción y relacionamiento, producto de su función gubernamental, así como de la necesidad de intercambio de recursos, conocimiento y cumplimiento de sus responsabilidades legales. Estas relaciones dependen de factores como el tipo de Estado (unitario, federal, supranacional), el número de unidades subnacionales que conformen el Estado, el grado de centralismo o presidencialismo, la jerarquía de sus funcionarios, la interacción de sus funcionarios, la presencia de prácticas clientelistas o no, entre otros.

Las Relaciones Intergubernamentales (RIG), como enfoque teórico, permite el estudio de las relaciones entre niveles de gobierno desde una tendencia institucional al examinar las competencias de los diferentes niveles, la normatividad, el rol de los partidos políticos, la burocracia y los instrumentos de gobierno formales e informales que se implementan en dicho relacionamiento, tal como lo exponen algunos de sus autores más representativos como Wright (1997), Méndez (1997) y Jordana (2002a y 2002b). Desde este enfoque, se pueden explicar diferentes factores que inciden en la conformación y estructuración de las relaciones entre niveles de gobierno, particularmente, aquellas del tipo formal y regulados; asimismo, permite explicar la permanencia de prácticas informales y no reguladas como el clientelismo, el sostenimiento de relaciones individualistas y jerárquicas en contextos de democráticos y descentralizados.

La GMN por su parte, permite el estudio de las relaciones que se desarrollan entre diferentes niveles de gobierno de manera más lexible porque parte de los supues-tos propios de la gobernanza en el sentido de estudiar los diferentes actores que interactúan en el proceso de gestión pública y toma de decisiones, ampliando el espectro de análisis en tanto considera procesos formales e institucionales así como procesos informales y no regulados. El avance del enfoque de la gobernanza, así como de sus diferentes aplicaciones, le permite posicionarse en el campo de los estudios gubernamentales, así como de procesos de regulación y cambio social, tal

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como lo exponen autores como Peters y Pierre (2002 y 2005), Kooiman (2005), Rhodes (1996) y Stoker (1998), entre otros.

Este texto tiene la intención de presentar los enfoques de las Relaciones Intergubernamentales y la Gobernanza Multinivel como opciones para los estudios de niveles de gobierno, ya sea por separado o de manera complementaria. Por lo que, en una primera parte se exponen los fundamentos teóricos del enfoque de las RIG y su alcance en el estudio de las relaciones entre niveles de gobierno. En una segunda parte, se enuncian los principales postulados teóricos asociados a la GMN. En una tercera parte, se presenta un paralelo, aspectos comunes y diferenciadores, de ambos enfoques con el propósito de presentar sus alcances y complementariedades, lo que, a su vez, permite determinar las ventajas que tienen al utilizarlos como marcos teóricos para la comprensión de los fenómenos asociados a las relaciones intergubernamentales.

El aporte del enfoque de las Relaciones Intergubernamentales (RIG)

Las Relaciones Intergubernamentales (RIG)1son deinidas como "el conjunto de nexos e intercambios emergentes de la interrelación entre los distintos niveles de gobierno, instancias en las que se determinan políticas y estrategias generales de desarrollo en circunscripciones territoriales determinadas" (Arandia, 2002, pág. 10). Se comprenden como el tipo de relaciones que tienen los diferentes niveles de gobierno dentro de un mismo Estado, así como aquellas que se dan entre iguales niveles de gobierno.

El concepto de relaciones intergubernamentales (RIG) tiene dos dimensiones básicas. En primer lugar, hace referencia a relaciones que se establecen entre distintas instancias u órdenes territoriales de gobierno...involucran entidades políticas con cierta autonomía. Por lo tanto, dichas relaciones no son esencial o necesariamente jerárquicas, aun cuando puedan ser asimétricas...La segunda dimensión se reiere a que las relaciones no solo se dan entre órdenes distintos de gobierno sino también entre entidades gubernamentales del mismo nivel territorial (estado-estado; municipio-municipio, etc.). El concepto se reiere entonces a relaciones o incluso asociaciones que involucran a entidades subnacionales, locales, etcétera (Méndez, 1997, pág. 9).

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Según Wright (1997), William Anderson deinió las RIG como "un importante cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre las unidades guberna-mentales de todos tipos y niveles dentro del sistema...[de un país]" (pág. 71), por lo que el aporte teórico más importante de Anderson fue en relación a las características que presentaban las RIG; pero fue Wright quien más tarde fortaleció las características, fundamentando aún más la teoría. Son pues las características de las RIG, las cuales mantienen su vigencia en los estudios gubernamentales, los principales postulados en torno a la forma y condicionamiento del relacionamiento. Estas son: 1. Número y la variedad de las unidades gubernamentales, 2. Número y la variedad de funcionarios públicos que intervienen, 3. Intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios, 4. Importancia de las acciones y las actitudes de los funcionarios y 5. La política inanciera.

La conceptualización de la primera característica adopta la deinición hecha por la Oicina del Censo de los Estados Unidos sobre unidad de gobierno: "una entidad organizada que, además de tener carácter gubernamental, tiene suiciente discrecionalidad en la administración de sus propios asuntos para dirigirla como separada de la estructura administrativa de cualquier otra unidad gubernamental" (Wright, 1997, pág. 73). Para el caso colombiano, la Constitución Política de 1991 deinió la unidad de gobierno (artículo 311), así como los niveles gubernamentales (artículo 286) y las competencias de cada uno, promulgando la autonomía de estos niveles con respecto a los demás.

La segunda característica propuesta por Wright para entender las relaciones entre niveles de gobierno está asociada a los funcionarios públicos, ya que son quienes "inluyen poderosamente en la dirección de las acciones de las RIG" (Wright, 1997, pág. 74). También Anderson había fundamentado que "los seres humanos que ejercen un cargo son los verdaderos determinantes de cómo serán las relaciones entre unidades de gobierno" (1960, pág. 4, citado por Wright, 1997, pág. 75). Esta característica es esencial en tanto las relaciones gubernamentales se materializan por medio de las acciones que diariamente realizan los funcionarios al cumplir las funciones de sus respectivos cargos.

La tercera característica se reiere a las interacciones constantes entre los funcionarios, las cuales "no están formalmente ratiicadas en acuerdos o rígidamente ijadas por estatutos o decisiones de los tribunales [...] las RIG incluyen los continuos contactos de los funcionarios y los intercambios de información y de opiniones" (Wright, 1997, pág. 81). Esta interacción, según el autor, es promovida principal-mente porque los funcionarios buscan que las cosas se hagan, en otras palabras, buscan cumplir las metas políticas y administrativas que tienen o les imponen. Entonces, es necesario plantear la inluencia de la discrecionalidad y personalidad

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de los funcionarios en las relaciones entre niveles de gobierno, ya que pueden interferir positiva o negativamente, directa o indirectamente.

Esta característica, particularmente, permite estudiar tanto el papel de los funcionarios como el de las agencias gubernamentales que intervienen en los procesos de toma de decisiones en los diferentes niveles de gobierno. Este aspecto es denominado dentro del enfoque de las RIG como redes profesionales y es importante porque permite analizar los cambios en las funciones y relacionamiento entre las agencias gubernamentales, así como el clientelismo2. Un escenario para aplicar estudios de este tipo es el contexto Latinoamericano, porque existe mayor probabilidad de un funcionamiento por medio de redes clientelistas en los diferentes niveles gubernamentales. Esto es porque desde las redes de funcionarios se pueden presentar formas de organización de lo político y de relacionamiento intergubernamental como el corporativismo, el clientelismo, el prebendalismo, el populismo, entre otros.

[...] el Estado latinoamericano ha sufrido una mayor fragmentación "real" de lo que usualmente se ha pensado...ha tenido una menor capacidad gubernamental para llevar adelante políticas públicas claras y de interés general, que permitan el desarrollo sostenido de las sociedades. Aunque en primera instancia o en ciertos aspectos el gobernante latinoamericano haya ejercido con fuerza su poder, los actores políticos de la región han encontrado formas de resistencia en otras instancias o dimensiones. Por un lado, con frecuencia el Estado ha tenido que sustituir la legitimidad tradicional por una basada en el corporativismo, el clientelismo, el prebendalismo, el populismo o como sea que le quiera llamar. Aunque asimétricas, estas relaciones clientelistas lo han hecho frecuentemente rehén de actores políticos nacionales, regionales o locales (los conocidos y largamente arraigados caciques que han «espantado» los intentos de descentralización) (Méndez, 1997, pág. 15).

La cuarta característica de las RIG se reiere a la participación que tienen los fun-cionarios en la toma de decisiones e implementación de políticas...

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