Conflicto en las interpretaciones sobre la naturaleza jurídica del servicio de alumbrado público en Colombia - Núm. 2012: Edición Especial, Julio 2012 - Revista de Derecho de la División de Ciencias Jurídicas - Libros y Revistas - VLEX 458998650

Conflicto en las interpretaciones sobre la naturaleza jurídica del servicio de alumbrado público en Colombia

AutorJudith Sofía Echeverría Molina
CargoAbogada de la Universidad del Norte (Colombia)
Páginas245-266

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I Introducción

El tema del alumbrado público ha sido de capital interés en Colombia como centro de amplios debates a nivel de los concejos municipales1 y de las administraciones locales, debido al impacto que causa el cobro de este servicio en los habitantes de una comunidad.

Por ello, en torno de este tema ha surgido una importante doctrina a partir de los conceptos de la Superintendencia de Servicios Públicos, de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)2 y de la Corte Constitucional, que en Sentencia C-035 de 2003 habla sobre la exequibilidad del artículo 18 de la Ley 689/20013 y modifica parcialmente la Ley 142/1994, de servicios públicos domiciliarios.

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Antes de entrar a analizar la normativa y doctrina del caso, haciendo un pronunciamiento sobre la naturaleza jurídica del servicio de alumbrado público, es necesario un breve recuento de la evolución histórica del servicio para comprender las distintas interpretaciones y discusiones que suscita, dada la poca doctrina existente sobre este

Este trabajo se presenta de la siguiente manera: La primera parte contempla los antecedentes históricos del servicio de alumbrado público en Colombia y en otros países de Iberoamérica; la segunda explica la evolución normativa del tributo, que en este país se remonta a 1913, con la expedición de la Ley 97; la tercera estudia el concepto de alumbrado público, que construye la legislación y la doctrina existentes, basándose en los parámetros que fijan algunos servicios públicos domiciliarios, y termina con algunas reflexiones sobre el tema central.

II Antecedentes históricos

Consultados diferentes tratadistas sobre la evolución histórica de los servicios públicos en Colombia, en especial el de alumbrado público, todos coinciden en afirmar, tal como lo expresa Jaramillo (1995), que este último es el de aparición más reciente en el país y que se inició ofreciendo seguridad nocturna con la iluminación, además de funciones de vigilancia en las calles.

Rodríguez (1999) explica que en 1775 este servicio era suministrado en Bogotá por el municipio para la conmemoración de fiestas religiosas, o para que la comunidad asistiera a las pompas fúnebres de algún heredero de la Corona española.

En 1795, la prestación del servicio se limitaba a un sector del comercio de Bogotá, para lo cual empleaban "velas de sebo y cuatro vigilantes". Comenta el mencionado autor que más adelante, en 1876, el servicio de alumbrado público utilizaba gas como combustible, pero seguía restringido a ciertos sectores comerciales y plazas de la ciudad.

Afirma Rodríguez (1999) que ya en 1815 se inició un proceso que puso "a caminar un cuerpo de serenos [con] un farol en la mano; [(...) así pues,]

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deambulaban por las calles cubiertos [(...) con] una ruana [y] calzando alpargatas. Posteriormente la ciudad colgó faroles -que no eran más que una vela protegida contra las inclemencias del tiempo, con algunos recortes de vidrio- [(...) suspendiéndolos con unas] cuerdas de una casa a su vecina de enfrente para que [(...) quedaran] en la mitad de la calle, y se aprovechara más la luz".

Esto es palpable porque al revisar la historia del servicio de energía eléctrica en el país se observa que en el siglo XIX los visitantes europeos de la época describían como incipiente el tema de alumbrado público y demás servicios en Colombia. Las crónicas de la época cuentan que las calles de Bogotá se alumbraban con un solo farol que se colgaba en el centro de cada calle para dar visibilidad de manera equitativa a toda la acera.

En 1882, "casi simultáneamente con la instalación del servicio de alumbrado público en la ciudad de [(...) Nueva] York, se realizó el primer intento de convertir a electricidad el alumbrado público bogotano, por parte de la Weston Company, pero el proyecto fracasó" (Jaramillo, Monroy & Villamizar, (2005).

Solo hasta 1896 se logró fundar en Bogotá el sistema de alumbrado público, y para esa década también se inició el servicio en otras ciudades colombianas, como Medellín y Bucaramanga. Se destaca, por ejemplo, tal cual lo afirma Jaramillo (2005), que el servicio en Barranquilla se inició en 1889, es decir, 7 años antes que en la capital de Colombia.

Se dice que hasta los años treinta del siglo XX, la forma dominante de prestación de los servicios públicos urbanos en las ciudades colombianas fue el "modo privado de provisión local". Lo anterior, por falta de capacidad financiera de los municipios y la existencia de un mercado incipiente que impedía que grandes empresas pudieran interesarse en proveer cualquiera de los servicios que hoy día se prestan masivamente a través de redes domiciliarias o en el lugar que se suscriba con el abonado.

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Con la llegada al poder del Partido Liberal en 1934, el presidente Alfonso López Pumarejo introdujo "nociones keynesianas sobre [la] conveniencia de que el Estado cumpla un papel importante en la vida económica, interviniendo, regulando y, sobre todo, fomentando aquellas actividades juzgadas claves para el desarrollo y que los agentes privados no están en capacidad de acometer". Desde ese momento y ante el cambio de modelo de prestación de los servicios públicos, el municipio4 se hizo cargo de la gestión, operación y financiación de estos servicios, si bien eran prestados en su gran mayoría por particulares. Esta apreciación aplica también para el servicio de alumbrado público, que según se mencionó, cumplía funciones de seguridad en las zonas comerciales y plazas concurridas de un determinado municipio.

Así mismo, y mirando otros Estados, en la ciudad de México, por ejemplo, en 1790 "el conde de Revilladiego, Juan Vicente de Güemez, organizó el alumbrado público como un servicio a cargo del Estado para las principales calles de la ciudad con faroles de aceite" (Campos, 2005). Comenta el autor que en principio ese servicio era financiado por los beneficiarios directos del mismo, pero más adelante se aprobó el primer reglamento del alumbrado público en México, de donde surgió un impuesto "de tres reales por cada carga de harina que [se] introdujera a la ciudad" (Campos, 2005). Este impuesto era para financiar los costos de las personas que hacían de vigilantes y cargadores de los faroles. Algo parecido a lo ya mencionado en Colombia para 1815.

Situación similar se vivía en este mismo siglo XIX, por ejemplo, en ciudades mexicanas como Puebla, donde, al igual que en la capital de Colombia, para evitar la inseguridad de la urbe contrataron el servicio de serenos con faroles, lo que luego dio paso al establecimiento del servicio de alumbrado público. Esto generó serios problemas de financiación, por lo que el "ayuntamiento recurrió a la imposición de

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contribuciones para solventar los costos, ya fueran directas a los vecinos acomodados o indirectas a partir de arbitrios o impuestos que gravan el consumo" (Juárez, 2005, pp. 13-38).

Así mismo, comenta Salor (2000) que en la ciudad de Alicante el servicio de alumbrado público sufrió la misma evolución histórica que hemos presentado y que también estaba a cargo del municipio, ya que "[se estaban] consignando debidamente las cargas en los presupuestos municipales, así a las necesidades que demandaba la sociedad. Este fue el caso de la partida del alumbrado público, que quedó comprendida en el capítulo de Policía Urbana y Rural" (p. 556).

Como se observa, todos los autores referenciados coinciden en afirmar que el alumbrado público desde sus albores se ofreció como un servicio de seguridad y vigilancia colectiva, es decir, siempre en beneficio del bien común y no para beneficio de la residencia o local de un ciudadano en particular.

Sin embargo, y tal como afirma Andesco5, "estos avances, generalmente debido a la iniciativa privada, se vieron truncados por las guerras civiles de las últimas décadas del siglo XIX, especialmente la Guerra de los Mil Días, que significó [en Colombia] la ruina económica del país y la consecuente pérdida de Panamá".

III Evolución normativa

Se puede concluir que el surgimiento del alumbrado público ha estado asociado a la seguridad colectiva y por lo general ha sido financiado, en principio, por los comerciantes directamente beneficiados con la iluminación. Posteriormente pasó a ser financiado por el Estado, lo que permitió que a principios del siglo XX surgieran las primeras

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normas que regulan el tema de alumbrado público como se conoce actualmente.

En el desarrollo legislativo encontramos la Ley 97/1913, que se centra básicamente en establecer qué tributos podía crear el Concejo de Bogotá con el fin de "atender a los servicios municipales", y en el literal del artículo 1 de la mencionada ley se fija el cobro del alumbrado público.

La Ley 84/1915, que reformó apartes de la Ley 97/1913, habla de la facultad que tiene el municipio de cobrar dicho impuesto, pero no define de qué tipo de servicio se trata ni determina cuál es su naturaleza.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) expidió la Resolución 43/1995, por medio de "la cual se regula de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de servicios públicos domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para alumbrado público".

Esta resolución define el servicio de alumbrado público, determina el alcance de las etapas funcionales del servicio, la forma de su facturación y establece de manera precisa la responsabilidad del municipio en cada etapa funcional del mismo.

El Decreto 2424/2006, el cual regula la prestación del servicio de alumbrado público, tiene un alcance importante en el tema que nos ocupa, ya que define el servicio de alumbrado público, determina la responsabilidad...

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