La calificación de invalidez: salud pública, debido proceso y responsabilidad del particular en la función pública
| Autor | Javier Enrique Merlano Sierra |
| Cargo | Abogado, Especialista en derecho público. Docente Investigador facultad de derecho de la Corporación Universitaria de la Costa, CUC Barranquilla |
| Páginas | 87-105 |
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El sistema jurídico necesita para su vivencia social, de un eje sólido, de columnas que le permitan desplegar en una estructura adecuada la valoración jurídica del fenómeno social. Una de ellas se forma con el debido proceso.
El debido proceso como concepto, sugiere la idea de competencia reglada para pronunciamientos de la autoridad, de la juridicidad tanto de la decisión que se toma como de la actuación que se adelante con ese in. El trámite de caliicación de invalidez rige la actuación que se adelanta por expertos en salud humana, en un asunto relacionado con las políticas públicas de discapacidad y protección social, lo que amerita un breve análisis de aquella situación que relaciona el derecho y la medicina en torno al estado de una persona que ha quedado en incapacidad para desarrollar su profesión o un trabajo remunerado.
Acompañados con el análisis conceptual, se pretende ubicar la igura dentro del derecho público del Estado, a partir de las nociones de debido proceso y responsabilidad. La investigación se apoya en la legislación, la jurisprudencia y los pronunciamientos de autoridades administrativas y órganos de control; por lo que se desprende de su contenido médico concreto, en especial de su alea terapéutica.
La relación entre la caliicación de invalidez y la salud pública viene dada desde el concierto internacional, que ha abocado conocimiento de la discapacidad como supuesto de discriminación, al representar barreras que limitan la interacción entre sujetos y el medio en el que se desarrolla, siendo la salud pública entendida por Winslow (1920) como la ciencia y arte de prevenir enfermedad, prolongar la vida y promover la salud a través de esfuerzos organizados y de decisiones informadas de la sociedad, de las organizaciones públicas y privadas, de la comunidad y de individuos.
De los análisis de decisiones de caliicación de invalidez permite adoptar políticas públicas orientadas a garantizar las mejores condiciones de vida para la población afectada, a la par que establecer las mejores condiciones ocupacionales o laborales que garanticen una salud integral para la población, en materia de deiciencias, discapacidades y minusvalías.
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Este artículo; es producto de la investigación adelantada por el autor con el apoyo del grupo de Investigación en Derecho, Política y Sociedad adscrito al Centro de Investigaciones Jurídicas y Socio-jurídicas de la Corporación Universitaria de la Costa CUC, y su respaldo principal está constituido por la legislación y la jurisprudencia nacional; a través del cual, se pretende auscultar acerca de las líneas generales de un debido proceso aplicado a la caliicación de invalidez y la responsabilidad aneja a esa función pública.
La investigación se justiica en la medida en que de un adecuado dictamen de caliicación de invalidez depende la obtención de prestaciones económicas, principalmente en el marco de la seguridad social integral, o para la acreditación, de un siniestro amparado por un contrato de seguro2.
Por la brevedad de este aporte desde el derecho público, se aclara entonces que no encontrará en ellas un manual de caliicación de invalidez y de responsabilidad patrimonial, disciplinaria y punitiva de los miembros de las Juntas de Caliicación de Invalidez, como sí una referencia breve que permita a los interesados encontrar en su regulación sectorial un orden lógico.
La Constitución Política de Colombia establece dentro del Capítulo II del Título II, acerca de Los derechos, las garantías y los deberes, una especial protección para los discapacitados, disponiendo que el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requiera (Constitución Política Nacional:
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1991). En el concierto internacional, la Organización de las Naciones Unidas, en el Preámbulo de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, reconoce la discapacidad como un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deiciencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.
En armonía con lo anterior, un esfuerzo colaborativo entre el Ministerio de la Protección Social y la Universidad Nacional de Colombia (Contrato Interadministrativo No. 391 de 2010 y Contrato Interadministrativo No. 311 de 2009), permitió avanzar en el estudio para la modiicación y actualización del Manual Único de Caliicación de Invalidez (MUCI), instrumento adoptado mediante el Decreto 917 de 1999, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 44 del Decreto Ley 1295 de 1994 el cual expresa que el Manual deberá ser revisado y actualizado por el gobierno Nacional por lo menos una vez cada cinco años, obligación que, valga decirlo, no se ha cumplido a cabalidad. La última actualización del Manual data del año 1999 y en más de una década de vigencia se han evidenciado profundos cambios y transformaciones en materia de salud y trabajo, que hacen imperativa la aplicación, como baremos, de las guías de Evaluación de la Deiciencia Permanente de la Asociación Médica Americana y la Clasiicación Internacional de Deiciencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM-1), la Clasiicación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF).
Como se airma en la versión para prueba piloto del Manual Único para la Caliicación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional que data de marzo de 2011, producto de la colaboración entre la Universidad Nacional de Colombia y el Ministerio de la Protección Social, encauzado mediante Contrato Interadministrativo Número 391 de 2010, informa que en efecto, los desarrollos legislativos y jurisprudenciales de la última década en Colombia demuestran que el uso del Manual ya no es exclusivo del campo de la compensación, como requisito para el acceso a prestaciones económicas o asistenciales para la población laboral que ha sido afectada por una enfermedad o accidente de origen profesional o común. El Manual, además de constituirse como una herramienta
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indispensable en materia de acceso al sistema pensional, ha extendido su uso a varios ámbitos: como prueba pericial en el campo de la justica civil y penal, en el otorgamiento de subsidios de cajas de compensación, como metodología para certiicar discapacidad y acceder a programas de inclusión laboral (como ocurre con las víctimas de minas antipersonal, por ejemplo), para trámites sobre visas y uso del transporte (exoneración del pico y placa), y para evaluar el derecho al subsidio económico del Fondo de Solidaridad Pensional (Decreto 4942 de 2009 de Diciembre 18) de las personas con discapacidad en situación de extrema pobreza y vulnerabilidad. Se reconocen las múltiples aplicaciones del Manual en el marco de programas y políticas de protección social en las que su uso, se extiende a una diversidad de poblaciones: desde niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores, con o sin discapacidad, o en situación de desplazamiento, además de las particularidades étnicas y culturales de las poblaciones en mención. Estas vertiginosas transformaciones involucran también el reconocimiento de nuevos modelos y relaciones laborales de producción ?como la tercerización del trabajo o el fenómeno del empleo informal?, que modiican las circunstancias y condiciones de ailiación al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Como airman Drum, Krahn & Bersani (2009), los expertos en salud pública han tenido pocas oportunidades para aprender acerca de la discapacidad en el contexto de la salud pública, siendo necesario analizar las causas de discapacidad, deiciencias y minusvalías con miras a desarrollar las estrategias más acertadas para mejorar el acceso de los discapacitados a condiciones adecuadas para el cuidado de su salud y restablecer a un plano de igualdad su calidad de vida.
Las Juntas de Caliicación de Invalidez (J. de C. I.) "son integradas por particulares que ejercen una función pública, contemplados como verdaderos órganos de origen legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de naturaleza privada, sin personería jurídica (...)", pertenecientes al sector
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de la seguridad social, cuyos integrantes, designados por el Ministerio de Protección Social "no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a los honorarios establecidos en el presente decreto" (Ley 100 de 23 de Diciembre de 1993)3.
Queda claro, entonces, con el pronunciamiento C-1.002 de 1999 que la naturaleza jurídica de las J. de C. de I. es de particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales, concretamente funciones públicas administrativas.
Aunque sus miembros no son servidores públicos, para efectos del derecho administrativo laboral, como particulares que prestan un servicio público son sujetos disciplinables a la luz de lo establecido en el Artículo 45 del Decreto 2463 de 2001, en concordancia con lo dispuesto por el Artículo 53 de la Ley 734 de 2002, sobre el régimen disciplinario de particulares que cumplen funciones públicas.
Expresándose la actuación de las juntas en pronunciamientos que por decisión expresa de la ley se excluyen de la categoría de actos administrativos (Decreto 2463 de 20 Noviembre de 2001)4, se concreta su naturaleza jurídica caliicándolos...
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