Jerarquía constitucional y aplicación preferente del derecho de la integración. Elementos para la solución del posible conflicto entre derechos e integración
| Autor | Eric Tremolada Álvarez, Rubén Martínez Dalmau |
| Cargo | Abogado dedicado a la docencia e investigación del derecho internacional público y al derecho de la integración - Profesor Titular de derecho Constitucional de la Universitat de València, España |
| Páginas | 383-409 |
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La relación entre el derecho constitucional y el derecho internacional ha sido, desde sus inicios, tensa al menos en dos aspectos. Por un lado, la naturaleza supraestatal del derecho internacional, que es su razón de ser y que en ocasiones encaja con diicultades en la capacidad organizadora y determinadora de derechos de la Constitución y la regulación de los procesos de validación del derecho y, en varios casos, la determinación de las mismas fuentes del derecho y su jerarquía normativa; por otro lado, un elemento primordial en cuanto a la legitimidad: la Constitución democrática es expresión directa de la voluntad constituyente y, por lo tanto, legitimadora del resto del ordenamiento constituido; el derecho internacional, como el resto del ordenamiento jurídico, obtiene su legitimidad de la Constitución. Son dos distinciones clave para entender los detalles de una relación de por sí compleja, que lo es aún más en el ámbito de las relaciones de integración, como los acuerdos comerciales.
Ahora bien, el carácter supraestatal del derecho internacional establece importantes elementos a tener en cuenta en el análisis de su relación con la Constitución: en primer lugar, cabe tener presente que es el compromiso de sujetos internacionales, principalmente los Estados, el que constituye la voluntad fundadora del derecho internacional, por lo que este cuenta con procedimientos propios de creación, modiicación y extinción, aparte de los habituales en el resto del ordenamiento jurídico interno. La existencia del derecho internacional depende necesariamente del compromiso entre la diversidad de sujetos regidos por diferentes ordenamientos jurídicos y sin un nexo constitucional en común. En segundo lugar, esta situación es aún más compleja en ese tertium genus conocido generalmente como derecho de la integración, por cuanto directa o indirectamente se produce una transferencia competencial desde el plano interno al internacional y, por lo tanto, puede resentirse la capacidad competencial constitucional en el caso de que la Constitución regule la competencia transferida.
En efecto, en el caso del derecho internacional general, la prima-cía de este sobre la Constitución es solo una posibilidad, más bien poco habitual, presente en las propias Constituciones, y tiene lugar principalmente respecto a la vigencia de los tratados internacio-
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nales que establezcan normas más favorables para los ciudadanos; no es, por lo tanto, un problema práctico, aunque sí puede serlo en el nivel teórico. Pero la primacía del derecho de la integración sobre todo el derecho interno, incluida en su caso la Constitución, es una característica necesaria para su existencia, pues en ningún otro caso podría hablarse realmente de transferencia competencial. Ahora bien; este requerimiento, que está en la base de la propia existencia del ordenamiento jurídico comunitario, puede suscitar problemas no solo de legitimidad, sino de desprotección de los derechos conigurados constitucionalmente. De ahí la necesidad de establecer anclajes constitucionales suicientes que legitimen la transferencia competencial en los procesos de integración, sin los cuales no existiría la capacidad de integrarse sin afectar al sistema competencial constitucional y, por lo tanto, se perdería cualquier legitimidad para ello; también es necesario determinar los detalles, llegado el caso, de la relación entre derecho de la integración y derechos constitucionales.
El presente trabajo busca ahondar en la distinción entre máxima jerarquía constitucional (supremacía de la Constitución) y aplicación preferente del derecho de la integración (primacía del derecho de la integración) para avanzar soluciones en la relación entre derecho de la integración y Constitución, en particular lo que incide sobre los derechos de coniguración constitucional. El análisis de ambos conceptos es básico en el marco de la relación de validez entre derecho internacional —en particular, el de la integración— y Constitución. Cabe solucionar la aparente contradicción sobre cómo sería posible que un ordenamiento jurídico dependa en su validez de una Constitución y, a su vez, goce de primacía sobre ella; solo a través de esta primacía pueden verse realizados mandatos constitucionales como la transferencia de competencias o la plena vigencia de los tratados internacionales, que instituyan derechos más favorables que los conigurados constitucionalmente. Pero esta aplicación preferente no puede desmejorar la protección constitucional de los derechos porque, en ese caso, la Constitución perdería su carácter de norma suprema.
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El derecho internacional no es un fenómeno reciente, sino que surge con la conformación del Estado moderno como forma política de origen del poder; pero su reconocimiento constitucional es más cercano. Como ha puesto de relieve Fix-Zamudio1, a partir de la Constitución de Weimar se inicia el reconocimiento constitucional del derecho internacional como parte integrante del derecho interno, situación que progresará notablemente en la segunda posguerra en tres sentidos: el reconocimiento amplio de la primacía del derecho internacional general, la creación del llamado derecho comunitario —o, como ha sido denominado posteriormente, derecho de la integración—, y respecto al derecho internacional de los derechos humanos. El derecho comunitario se coniguró de manera diferenciada al derecho internacional general a partir de la creación de las primeras Comunidades europeas (Comunidad Europea del Carbón y del Acero, Tratado de París, 1951; Comunidad Europea de la Energía Atómica y Comunidad Económica Europea, Tratados de Roma, 1957).
La profundización de un derecho comunitario, cuyo objetivo era la integración de determinadas competencias en un ámbito supranacional, creó rápidamente conlictos importantes en el seno de la validez de los ordenamientos jurídicos. A diferencia del derecho internacional general, el derecho de la integración dejaba en manos de instituciones comunitarias la gestión completa de competencias anteriormente nacionales que eran, por lo tanto, responsabilidad de las constituciones de los Estados miembros. Desde muy temprano, el máximo responsable de la aplicación del nuevo derecho, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, estableció a partir de 1963 (sentencia Gend and Loos) una sólida línea jurisprudencial en la que diferenciaba el derecho comunitario como un ordenamiento jurídico propio, independiente de los Estados, que estos debían cumplir; solo así podría realmente producirse
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legislación supranacional en el contexto irmado en los tratados. La existencia de este ordenamiento jurídico autónomo, creado por instituciones comunitarias, requería de la aplicación del principio de primacía del derecho de la integración. En la sentencia Costa vs ENEL , de 1964, la Corte de Luxemburgo afirmó:
A diferencia de los tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la Comunidad Económica Europea creó un ordenamiento jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del tratado y que vincula a sus órganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más en particular de poderes reales derivados de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, estos han limitado su soberanía y han creado así un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos.
Se reconocía oicialmente la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno, si bien basada en la complementación con el principio de competencia2.
Las condiciones del conlicto estaban dadas. Por un lado, la dinámica constitucional estaba destinada a la regulación de la organización interna y a la protección de los derechos de las personas. Pero el derecho comunitario se fundamentaba en un "límite a la soberanía" de los Estados que afectaba de frente al objetivo y capacidades constitucionales. La Constitución, además, es la expresión del poder constituyente, por lo que crea una organización democrática en la medida en que ella es democrática. El derecho comunitario, por su parte, huía de los estándares de legitimidad de la Constitución, y se producía a través de instituciones, al menos en su origen, más parecidas a las conferencias internacionales que a los parlamentos nacionales. ¿Cómo se circunscribía la legitimidad del derecho comunitario en el marco democrático de la Constitución?
Una primera reacción constitucional fue la incorporación de las denominadas cláusulas de apertura. Con ellas, las Constituciones daban paso a la posibilidad de ceder competencias en los procesos de integración, por lo que se posibilitaba el recorte en la soberanía
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de los Estados al que se refería el Tribunal de Justicia comunitario. Pero las cláusulas de apertura no podían ser un cheque en blanco a favor de las instituciones supranacionales, porque corría el riesgo de una desconstitucionalización material, particularmente grave en cuanto a la determinación y protección de los derechos. De ahí la necesidad de incorporar límites en la aplicación de las cláusulas de apertura, fundamentalmente dos: la reducción de los ámbitos...
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