La justicia administrativa colombiana: entre la centralización y el control judicial a la Administración
| Autor | Juan Pablo Sarmiento Erazo |
| Páginas | 91-140 |
SECCI ÓN TERC ERA
La justicia administrativa colombiana: entre la centralización
y el control judicial a la Administración
En esta tercera sección se presentará el desarrollo institucional colombiano en
torno a la implementación de la dualidad de jurisdicciones. Como primer título
I) se mostrará el diseño institucional de la justicia administrativa en Colombia,
que se debatía entre la centralización y el control al poder público, para pasar así
al posterior II) diseño institucional centralizador, que, como se constatará, faci-
litaba la captura del órgano judicial en el gobierno de Alfonso López Pumarejo
antes de los gobiernos autoritarios civiles y militares objeto de estudio.
I. LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN
COLOMBIA: ENTRE LA CENTRALIZACIÓN Y EL CONTROL AL PODER PÚBLICO
Como lo afirma Rodrigo Uprimny, es fácil constatar que la historia Colom-
biana está rodeada de importantes paradojas que la diferencian de los demás
países latinoamericanos, en cuanto ha demostrado una estabilidad económica e
institucional excepcional para la región, y una violencia también única. La esta-
bilidad constitucional colombiana ha permitido una Administración y control
jurisdiccional relativamente independientes, pero aun así, en medio de su con-
sistencia, no ha garantizado de manera alguna la democratización de la sociedad
colombiana. Incluso, el país ha vivido más guerras civiles que cualquier otra
democracia sudamericana, que solo entre su independencia, en 1811, y la finali-
zación clientelar de las luchas bipartidistas, en 1958, vivió más de once guerras
civiles, a lo cual se debe sumar la etapa de convulsión local de la federación,
evidenciada entre 1858 y 1886, así como el periodo llamado la Violencia, objeto
de estudio paralelo del presente documento1. Colombia es, de esta manera, un
ejemplo por excelencia de la violencia política y social, y a la vez una de las de-
mocracias procedimentales operantes más estables2.
Ciertamente, como lo señala el mismo autor, en la experiencia nacional no es
posible hablar de una democracia consolidada o un Estado de derecho ple-
namente funcional, debido a la violencia, las inequidades sociales y las graves
violaciones de derechos humanos. El país se debate en realidad entre una demo-
1 La Violencia será explicada más adelante en la segunda parte de esta sección.
2 Véase Uprimmy Yepes, op. cit.
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LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA ENTRE DICTADURAS
cracia asediada, desde sus inicios, en la que subsisten efectivamente tres países:
el primero, un país moderno y civilizado, con grandes ciudades e instituciones
funcionales, donde el Estado de derecho es respetado; el segundo, un país casi
salvaje de regiones rurales controladas por los “señores de la guerra”, y, por
último, un país intermedio que comparte las características de ambos3.
Lo anterior es correlativo a la precaria organización política colombiana, produ-
cida en medio de diversas luchas armadas internas, que se asemeja en buena par-
te al resto de las naciones latinoamericanas. En efecto, como se ha constatado,
posteriormente a la independencia, la mayoría de naciones latinoamericanas dio
inicio a disputas internas que fragmentaron las sociedades nacionales y tendie-
ron a su polarización radical, que enfrentaba a los partidos, usualmente alinea-
dos con pensamientos conservadores (derechas) y liberales (centro izquierda)4.
Como se observó en el título anterior, la configuración del Estado en América
Latina se produjo en medio de un experimentalismo y una constante recons-
trucción institucional dirigida a superar el caudillismo y los gobiernos autori-
tarios y autocráticos que predominaron en la historia nacional. En medio de
este tejido sociojurídico, se presentará la manera en que se concibió la justicia
administrativa en Colombia, muy al contrario de la visión formalista y “carga-
da de actualidad”, según la cual la jurisdicción administrativa en Latinoamérica
y Colombia nace en medio del pensamiento liberal de equilibrio de poder, la
garantía a los derechos y la igualdad tendiente a limitar el abuso institucional5.
De manera semejante a la expuesta en el título precedente relativo a la expe-
riencia comparada, se observará que los gobiernos centralizadores y autorita-
rios colombianos han sido los que han impulsado la institucionalización de la
jurisdicción administrativa, justamente para hacer uso de ella como herramienta
de concentración del poder y para detener el impulso federalista previo a la
reforma constitucional colombiana de 1886.
Con la descripción que se presentará a continuación, se abandona la visión for-
malista liberal que sostiene que la justicia administrativa había sido instituida
para controlar judicialmente a la Administración, y se trasciende hacia el debate
político alrededor de la instauración de la dualidad de jurisdicciones en Colom-
3 Ibid., p. 232.
4 Véase Gargarela, op. cit.
5 Entre quienes señalan la justicia administrativa colombiana como una institución originada en
medio de múltiples ideas liberales, se puede encontrar a los autores que abogan por la autonomía
absoluta del derecho, tales como Cassagne, op. cit., p. 167 y ss.
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LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA COLOMBIANA: ENTRE LA CENTRALIZACIÓN Y EL CONTROL…
bia. Por esto, se puede considerar que la producción jurídica, si bien “es el reflejo
de la sociedad y de sus males”, también esconde poderosos discursos, muchas
veces indescifrables6. Así, se pasará ahora a explorar la historia institucional co-
lombiana, enmarcada en la experiencia regional antes expuesta, cuando además
tenemos presente un proyecto político hegemónico llamado la Regeneración, que
gobernaría el país por más de una década. Se presentará entonces a) la hegemo-
nía conservadora y su versión de la justicia administrativa, para aproximarse b)
a la versión acogida y consensuada de una justicia administrativa garante de la
legalidad y constitucionalidad de las decisiones de la Administración, resultado
este de un movimiento suprapartidista llamado la Unión Republicana.
a. La hegemonía conservadora en Colombia y su versión
de la justicia administrativa: hacia la centralización del Estado,
del poder y la inmunidad administrativa (1886 a 1909)
Esta primera parte se dedicará al estudio de la justicia administrativa colombia-
na y su conformación constitucional desde 1886, por ser esta la primera etapa
que brinda estabilidad al Consejo de Estado y a la dualidad de jurisdicciones. Si
bien en el siglo XIX existieron diferentes órganos consultivos, algunos llamados
Consejo de Estado o de Gobierno7, así como múltiples formas de justicia ad-
ministrativa, principalmente en cabeza de la Corte Suprema Federal, que incluso
emitió importantes fallos en 18608 y 18679, así como una fuerte tendencia hacia
6 Véase Hubert Haenel y Marie-Anne Frison-Roche, Le juge et le politique, París, Presses Universita-
ries de Paris, 1998.
7 Véase Ospina Garzón, op. cit., pp. 38-45.
8 William René Parra Gutiérrez expone, con ocasión de la ocupación y destrucción de la casa de
propiedad de José María Núñez en 1860, la declaración de responsabilidad contra el Estado por
el almacenamiento de artillería y la consecuente destrucción del inmueble del demandante. Con
todo, a nuestro modo de ver, el Tribunal Supremo simplemente declaró la expropiación del in-
mueble señalado, sin que se hable propiamente de una responsabilidad patrimonial con todos sus
elementos. De aquí la importante crítica que podría plantearse desde el punto de vista del anacro-
nismo dada la carga de actualidad con la que contaba la categoría jurídica utilizada para explicar
dicha producción jurisprudencial. Véase Parra Gutiérrez, op. cit., p. 29 y ss.
9 Los profesores Juan Carlos Henao y Gustavo Quintero hacen especial hincapié en el fallo Sales,
proferido por la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos de Colombia, el 13 de enero de
1867. Santiago Pardo señala que dicho fallo confirmó la impotencia del juez frente a la aplicación
estricta de lo consagrado en las normas. En tal sentido la Corte Suprema Federal afirmó: “No nos
cabe ninguna duda acerca de los perjuicios causados contra el señor Sales luego de la destrucción
de su casa durante un combate entre las fuerzas del Gobierno y un grupo de rebeldes, pero no
puede haber lugar a su indemnización porque no hay una ley que lo prevea así para este caso con-
creto. El legislador es el único facultado para reparar dicha injusticia mediante la promulgación
de una ley”. La ausencia de una reglamentación sobre la materia, constata Pardo, hacía imposible
otorgar responsabilidades al Estado por sus actividades. Empero, el sistema de inimputabilidad de
responsabilidad sería superado con un monismo jurídico evidente en el fallo del 20 de octubre de
1898, donde la Corte Suprema de Justicia estableció la responsabilidad administrativa por “actos
de conflicto”. La Corte señala que “la responsabilidad del Estado en todo tiempo, pero espe-
cialmente en épocas de guerra civil, por los actos ejecutados por sus agentes, es un principio de
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