Marco analítico para la gobernanza territorial. La política pública de infancia y adolescencia en Colombia
| Autor | Omaira Orduz R. - Javier A. Pineda D. |
| Cargo | Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá, Colombia) - Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia) |
| Páginas | 89-116 |
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Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá, Colombia)
Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia)
OMAIRA ORDUZ R.
JAVIER A. PINEDA D.
Marco analítico para la gobernanza territorial. La política pública de infancia y adolescencia en Colombia *
Analytical Framework for Territorial Governance. Public Policy on Childhood and Adolescence in Colombia
Marco analítico para governança territorial. A política pública da infância e adolescência na Colômbia.
* Este artículo es producto de varios proyectos de investigación. En primer lugar, la investigación realizada por Omaira Orduz como trabajo de tesis en el marco de la Maestría en Política Social de la Pontificia Universidad Javeriana, titulada «Gobernanza de la política pública de infancia y adolescencia». En segundo lugar, un proyecto de investigación realizado por Javier Pineda en el Cider (Universidad de los Andes), sobre «Gobernanza y desarrollo local», parte del cual fue publicado en Pineda (2014). Artículo de investigación recibido el 23.11.2017 y aceptado el 21.02.2019.
CS / ISSN 2011-0324 / Número 27 / 89 - 116 / Enero - Abril, 2018
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Cómo citar
Orduz, O. y Pineda, J. (2019). Marco analítico para la gobernanza territorial. La política pública de infancia y adolescencia en Colombia. Revista CS, 27, 89-116. https://doi.org/10.18046/recs.i25.2588
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Resumen
Abstract
Resumo
El presente artículo, con base en una revisión del concepto de gobernanza, examina la política pública de infancia y adolescencia a nivel local en Colombia. El examen empírico de la gobernanza se realiza a partir de las categorías analíticas de dirección y liderazgo, la interacción de actores, espacios de decisión y estructura multinivel, el diseño y la estructura institucional, la capacidad técnica de los niveles de gobierno y la rendición de cuentas. Estas categorías muestran los múltiples aspectos que inciden en la configuración de la gobernanza local de esta política y ayudan a entender por qué se logra o limita la garantía de los derechos prevalentes de la niñez en los territorios a partir de dos estudios de caso.
PALABRAS CLAVE:
Gobernanza, política pública, infancia y adolescencia, desarrollo local, Colombia
This article, based on a review of the concept of governance, examines the public policy of childhood and adolescence at local level in Colombia. The empirical examination of governance is carried out based on the analytical categories of management and leadership, the interaction of actors, decision spaces and multilevel structure, the design and institutional structure, the technical capacity of the levels of government and accountability. These categories show the multiple aspects that affect the configuration of local governance of this policy and understand why the guarantee of the prevailing rights of children in the territories is achieved or limited, based on two case studies.
KEYWORDS:
Governance, Public Policy, Childhood and Adolescence, Local Development, Colombia
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Este artigo, baseado em uma revisão do conceito de governança, avalia a política pública da infância em nível local na Colômbia. O exame empírico da governança realiza-se com base nas categorias analíticas de liderança, a interação de atores, espaços de decisão e estrutura multinível, o desenho e a estrutura institucional, a capacidade técnica dos níveis de governo e a rendição de contas. Essas categorias mostram os múltiplos aspectos que afetam a configuração da governança local desta política e entender por que a garantia dos direitos vigentes das crianças nos territórios é alcançada ou limitada a partir de dois estudos de caso.
PALAVRAS-CHAVE:
Governança, políticas públicas, infância e adolescência, desenvolvimento local, Colômbia.
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Introducción
Desde la declaración de las Metas de Desarrollo del Milenio, en la cumbre de Naciones Unidas de 2000, se reconoció la importancia central de la gobernanza, y su vínculo con el desarrollo y los derechos humanos. Después de cerca de dos décadas de recorrido en la búsqueda de las metas del desarrollo, se reconoce que la gobernanza debe jugar un papel más fuerte en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), para lograr instituciones y sistemas efectivos de gobernanza que sean transparentes y responsables en brindar servicios esenciales a las necesidades públicas, y promover el crecimiento inclusivo (PNUD, 2014).
En la literatura académica, la gobernanza se ha consolidado en las últimas dos décadas como un concepto válido para el análisis de las políticas públicas y el desarrollo desde distintos enfoques institucionalistas. En este campo, el análisis de la gobernanza local ha tomado relevancia. Carmona (2004) establece que el territorio es el lugar de construcción social y política, y es una instancia organizadora del desarrollo, en la cual una diversidad de actores públicos, privados, institucionales y sociales desarrollan su acción colectiva. El desarrollo local lo vincula al proceso político de la gobernanza, en el cual el actor estatal promueve articulaciones más cooperativas y participativas en las que fluyen múltiples intereses locales y relaciones de poder que despliegan sus capacidades de negociación para la toma de decisiones.
La gobernanza en el desarrollo local es también analizada por Brito (2002), quien concluye que el ámbito local es donde se construyen los espacios para la concertación ciudadana entre los diferentes sectores sociales, económicos y políticos, pues integra su cultura. Frente a la pregunta de cómo se conjuga la gobernanza en el nivel local y las políticas públicas, Aguilar (2010) establece que la política pública «representa el punto donde se plasma y es visible la gobernanza» (50) y es precisamente en este campo en el que con mayor «frecuencia y visibilidad» (51) los gobiernos ponen en evidencia las limitaciones institucionales, políticas, técnicas y directivas.
Jolly (2002) considera el territorio como un lugar de construcción política. Las dinámicas de cercanía permiten que confluyan la elaboración e implementación de las políticas públicas (policies) con el juego político (politics). Este autor establece el vínculo entre la descentralización como proyecto político y las políticas públicas generadas por la misma descentralización. Identifica, además, que en la descentralización en Colombia operan dos lógicas: una sectorial (reglamenta el territorio) y otra territorial (gobiernan los territorios), con lo cual fundamenta su hipótesis de políticas públicas que combinan centralismo y descentralización (Jolly, 2002: 8).
Con base en una revisión de literatura sobre gobernanza, el presente artículo identifica distintos usos y dimensiones del concepto, a partir de lo cual avanza en
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la propuesta de un marco analítico para el estudio de la gobernanza local. Para esto se tuvo en cuenta el marco analítico de la gobernanza realizado por Hufty (2011b), pero se propusieron unas categorías analíticas de un nivel teórico más concreto y específico para el análisis de la gobernanza local de la política en examen. Así, se construyó una propuesta metodológica de investigación, a partir de cinco categorías analíticas que permiten la conexión entre la teoría y la realidad de la gobernanza, estas son: la dirección y el liderazgo; la interacción de actores, espacios de decisión y estructura multinivel; el diseño y la estructura institucional; la capacidad técnica de los niveles de gobierno; y la rendición de cuentas o accountability local. Con este marco analítico, se abordó la gobernanza local o municipal de la política de infancia y adolescencia en Colombia.
Si bien a nivel nacional e internacional se vienen adelantando estudios sobre gobernanza en diferentes áreas y campos de las ciencias sociales, son escasos los estudios de esta materia a nivel municipal en políticas sociales. El presente artículo surge de una investigación cualitativa que se desarrolla a partir de estudios de caso a nivel municipal, con el objetivo de explicar la manera como se configura la gobernanza de la Política Pública de Infancia y Adolescencia en Colombia (PPIA). El propósito de la investigación es responder las siguientes preguntas: ¿cómo se ha configurado la gobernanza de la PPIA en el nivel municipal? y ¿cuáles han sido las principales dificultades para la territorialización de esta política en el ejercicio de la gobernanza local?
Para esto, fueron seleccionados dos municipios del departamento de Boyacá: Aquitania y Sogamoso. Este departamento es, después de Antioquia, el que más número de municipios tiene en Colombia (123), lo cual permitía mostrar patrones más generales de operación en lo local. El municipio de Sogamoso se seleccionó porque su «Plan de Desarrollo ‘Sogamoso Piensa en Grande’ (2008-2011)» fue calificado, por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), como el segundo en el país en haber incluido la población de niños, niñas y adolescentes, en respuesta a la expedición del «Código de Infancia y Adolescencia» en 2006. Internacionalmente, fue presentado como experiencia exitosa, por lo cual se quiso conocer este caso. El municipio de Aquitania fue seleccionado como un municipio pequeño (categoría seis), de vocación rural, que tipifica la mayoría de los municipios del departamento.
La recolección de información se realizó mediante entrevistas semiestructuradas a los actores estratégicos de la gobernanza local, como alcaldes, jefes de planeación, funcionarios nacionales, departamentales y municipales del sistema nacional de bienestar, lideresas comunitarias, etc. En algunos casos, se realizó observación participante en instancias de coordinación de la política.
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El concepto de gobernanza y marcos analíticos para su estudio
El concepto de gobernanza tiene una evolución teórica muy reciente, y aun cuando el término viene del francés...
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