Mercado y gasto social: la agenda pendiente para la equidad en Colombia
| Autor | Miguel Urrutia, Christian Robles Báez |
| Páginas | 73-101 |
73
DESARRO. SOC. 71, PRIMER SEMESTRE DE 2013, PP. X-XX, ISSN 0120-3584
Revista
Desarrollo y Sociedad
82
Primer semestre 2019
PP. 41-70, ISSN 0120-3584
E-ISSN 1900-7760
Mercado y gasto social: la agenda pendiente para
la equidad en Colombia
Market and public social spending: The unsettled
agenda for equality in Colombia
Miguel Urrutia1 y Christian Robles Báez2
DOI: 10.13043/DYS.82.3
Resumen
Tanto la alta concentración del ingreso como el regular desempeño económico
de Colombia se explican, por lo menos en alguna parte, por las falencias que
ha tenido su política fiscal. En este sentido, el artículo señala que una política
fiscal robusta, con mayor gasto social y mayor recaudo tributario, es esencial
para mejorar la distribución del ingreso y contribuir a un mayor crecimiento
económico. Sostenemos que no existe un dilema entre un mayor peso del Estado
en la economía y un mayor fortalecimiento de los mercados, ni tampoco un
dilema entre crecer o distribuir. Por el contrario, proveemos evidencia teórica y
empírica que apoya la idea según la cual una mayor equidad económica favo-
rece un crecimiento económico mayor y más estable. De este modo, la política
fiscal está en capacidad de mejorar las condiciones sociales de la población
más vulnerable, no solo redistribuyendo mejor los recursos disponibles, sino
también haciendo que estos sean mayores en el largo plazo.
Palabras clave del autor: política fiscal, gasto público, política social, desigual-
dad, pobreza, crecimiento económico.
Clasificación JEL: E62, N16, O11, O23, O54.
1 Profesor titular, Facultad de Economía, Universidad de los Andes.
2 Asistente de investigación, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Autor de contacto:
cd.robles1811@uniandes.edu.co.
Este artículo fue recibido el 15 de septiembre del 2018 y finalmente aceptado el 19 de diciembre del 2018.
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Abstract
Colombia’s high concentration of income and the moderate economic perfor-
mance are both explained, at least in some part, by the shortcomings of its fis-
cal policy. In this sense, this article points out that a robust fiscal policy, with
greater social spending and greater tax collection, is essential to improve the
distribution of income and contribute to greater economic growth. We maintain
that there is no dilemma between a greater weight of the State in the economy
and a greater strengthening of markets, nor a dilemma between growth or dis-
tribution. On the contrary, we provide theoretical and empirical evidence that
supports the idea that greater economic equity favors greater and more stable
economic growth. In this way, fiscal policy is able to improve the social condi-
tions of the most vulnerable population not only by redistributing better the
available resources, but also by making them larger in the long term.
Key words by author: Fiscal policy, government expenditure, social policies,
inequality, poverty, economic growth.
JEL Classification: E62, N16, O11, O23, O54.
“Muy pocas de las sociedades prósperas de hoy en día, o tal vez nin-
guna, se desarrollaron excluyendo a una gran parte de su población de
mayores oportunidades políticas y económicas […] La gestión pública
debe buscar expandir las oportunidades de aquellos que en la ausencia
de una intervención tienen menos recursos, menos voz y menos capaci-
dad de acción. Debe hacer esto de una manera que respete y fortalezca
las libertades individuales, así como el rol de los mercados en la asig-
nación de los recursos”.
World Development Report (IBRD, 2006)
Introducción
Tradicionalmente, el crecimiento económico se ha planteado como la solución
más definitiva para erradicar la pobreza en las diferentes regiones del mundo
y Latinoamérica no ha sido la excepción. La importancia del crecimiento para
disminuir o erradicar la pobreza es difícil de controvertir, pues con mayores
recursos es indiscutiblemente más fácil combatir las problemáticas sociales.
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No obstante, es claro que no en todos los países el crecimiento logra tener el
mismo impacto sobre la pobreza, pues “cuanto más desigual es un país menos
efectivo es el crecimiento para reducir la pobreza” (Lustig, Arias y Rigolini,
2002, p. 1). Por lo tanto, disminuir la desigualdad es un factor crucial para que,
efectivamente, mayor crecimiento implique menos pobreza. Paralelamente, se
puede afirmar que el crecimiento por sí solo no garantiza la inclusión ni la
participación de la mayoría de las personas de la sociedad en el pleno goce
de sus derechos económicos y sociales.
América Latina, como región, se ha caracterizado por tener una desigualdad
persistente en el largo plazo y por ser la región del mundo donde el ingreso
está distribuido más inequitativamente. En la región, no obstante, hay dife-
rencias entre los países. Mientras países como Argentina y Uruguay tienen un
índice GINI alrededor de 0,40, en países como Colombia y Brasil este se ubica
por encima de 0,50. Colombia se encuentra, y este no es un fenómeno reciente,
dentro de los países más desiguales de la región más desigual del mundo. Por
lo tanto, en una región como América Latina, y particularmente en Colombia,
el crecimiento económico parece ser insuficiente para acabar con la preca-
riedad social y económica que sufre buena parte de su población. Una mejor
distribución del ingreso es entonces esencial para aumentar los ingresos de las
personas más pobres en el corto plazo, pero también para que el crecimiento
económico sea más estable y tenga un mayor impacto en la reducción de la
pobreza en el largo plazo.
La pregunta es ¿cómo lograr una mejor distribución del ingreso y, al mismo
tiempo, conseguir un crecimiento económico más sostenido y estable? El argu-
mento que planteamos en este artículo es que ambas cosas se pueden lograr
con la activa participación del Estado a través de la política fiscal. Es decir,
mediante el cobro de impuestos a quienes tienen la capacidad de pagarlos, y
su consiguiente destinación a la provisión de bienes y servicios públicos, así
como para garantizar los derechos económicos y sociales mínimos de las per-
sonas menos favorecidas de la sociedad. Lejos de encontrar un dilema entre
crecimiento y equidad para Colombia, encontramos que ambas cuestiones no
solo son compatibles, sino que se fortalecen mutuamente.
Encontramos además que, actualmente, la intervención del Gobierno en Colom-
bia no tiene un impacto perceptible sobre la distribución del ingreso de las
personas. La figura 1 muestra índices GINI de varios países antes y después de
impuestos y gasto público. Si la miramos junto con las figuras 2 y 3, vemos que
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la concentración de ingresos disminuye gracias a la intervención del Gobierno
en aquellos países con alta carga tributaria y alto gasto social como proporción
del PIB. En contraste, en los países latinoamericanos, con baja carga tributaria
en relación con su PIB y altos índices de concentración de ingresos, el papel
del Gobierno es marginal. En el caso de Colombia, los impuestos y el gasto
público no parecen mejorar en prácticamente nada la distribución medida por
el Gini. Este fenómeno requiere una explicación.
Hay tres posibilidades. La primera es que el sistema de impuestos no es progre-
sivo; es decir, los impuestos no son mayores para las personas o familias con
altos ingresos en comparación con los pagados por las personas o familias en
los deciles más bajos de la distribución. Otra posibilidad es que el gasto social
no está diseñado para beneficiar mayormente a las personas en los segmentos
más bajos de la distribución de ingresos. La tercera opción es la desviación del
gasto público de inversiones socialmente productivas por cuenta de la corrup-
ción lo cual impide la redistribución de los ingresos. Lo más probable es que
todas las posibilidades sean ciertas.
Figura 1. Índice GINI antes y después de impuestos y transferencias
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
Ingreso del mercado Ingreso disponible
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa rica
Dinamarca
Ecuador
El Salvador
Francia
Alemania
Guatemala
Honduras
Japón
México
Noruega
Panamá
Perú
España
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Uruguay
Venezuela
Nota: los datos son de años que varían entre el 2009 y el 2013 y no son calculados por la misma fuente
en todos los casos.
Fuente: para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos,
Guatemala, Honduras, México, Panamá, Uruguay y Venezuela, véase el Data Center on Fiscal Redistribution
del CEQ Tulane University en http://commitmentoequity.org/datacenter. Para Dinamarca, Francia, Alemania,
Japón, Noruega, España, Suecia y Reino Unido, véase Roser y Ortiz-Ospina (2018).
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Figura 2. Recaudo tributario como porcentaje del PIB
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Recaudo tributario como % del PIB
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa rica
Dinamarca
Ecuador
El Salvador
Francia
Alemania
Guatemala
Honduras
Japón
México
Noruega
Panamá
Perú
España
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Uruguay
Venezuela
Fuente: Index of Economic Freedom (2018). Disponible en https://www.heritage.org/index/explore?view=byvariables.
Datos para el 2018.
Figura 3. Gasto social como porcentaje del PIB
0
5
10
15
20
25
30
35
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa rica
Dinamarca
Ecuador
El Salvador
Francia
Alemania
Guatemala
Honduras
Japón
México
Noruega
Panamá
Perú
España
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Uruguay
Venezuela
Nota: los datos son de años que varían entre el 2009 y el 2013.
Fuente: para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Panamá, Uruguay y Venezuela, véase el Data Center on Fiscal Redistribution del CEQ
Tulane University en http://commitmentoequity.org/datacenter. Para Dinamarca, Francia, Alemania, Japón,
Noruega, España, Suecia, Estados Unidos y Reino Unido, véase el Social Expenditure Data Base (SOCS) en
http://www.oecd.org/social/expenditure.htm.
La primera reacción frente a la figura 1 es pensar que se podría mejorar la equi-
dad en Colombia si aumenta tanto el recaudo tributario como el gasto social.
Aunque esto puede contribuir en gran medida a mejorar la distribución del
ingreso, por sí solo no es suficiente para lograrlo. Desde luego, la clave está en
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que el recaudo se haga en los deciles de ingreso más altos, y el gasto se eje-
cute en los más bajos; no contra el mercado, sino con él. Pero es fundamental
además que la gestión y la administración de los recursos sean transparentes
y eficaces, y que tanto la política fiscal como la social sean planeadas y perti-
nentes. La cantidad de factores y variables a tomar en cuenta puede llegar a ser
innumerable; pero un primer paso valioso en pro de la equidad y el crecimiento
puede ser una política fiscal más activa y robusta: con mayores impuestos
y mayor gasto social. Es esto lo que intentamos argumentar en este texto.
El trabajo está estructurado en cuatro secciones. En la primera parte, señalamos
que una economía con mercados es fundamental para poder tener un creci-
miento sostenido. En la segunda parte, argumentamos que la política fiscal es
una herramienta indispensable para llevar a cabo una redistribución efectiva
del ingreso. En la tercera parte, resaltamos la redistribución del ingreso como
un factor esencial para que el crecimiento económico sea duradero y estable
y que además tenga un mayor impacto en la reducción de la pobreza. Final-
mente, defendemos que una mayor carga impositiva no va necesariamente
en detrimento del crecimiento, sino que, por el contrario, lo puede favorecer.
Este esquema se puede representar de la siguiente manera:
Figura 4. Esquema del argumento general
( -) Pobreza
(+) Crecimiento económico
(+) Distribución
Política fiscal redistributiva Economía con mercados
Entonces, una economía con mercados y con una política fiscal robusta pue-
den llevar a la reducción o eliminación de la pobreza tanto por la vía del
crecimiento económico como por la vía de la redistribución de los recursos
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disponibles. Insistimos en la política fiscal activa porque la economía de
mercado, por sí sola, no garantiza los derechos económicos y sociales de todas
las personas, como lo establece el consenso nacional consignado en la Cons-
titución política vigente.
I. El rol de los mercados
En un reciente estudio del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarro-
llo y el Banco Mundial, la Comisión de Crecimiento y Desarrollo estudió 13
países que lograron tener tasas de crecimiento iguales o superiores al 7% por
25 años o más3. Entre los elementos en común que tuvieron estos países en
su época próspera se destacan: el aprovechamiento de la economía mundial
y su integración a ella, altas tasas de ahorro e inversión y el uso del mercado
para asignar recursos. Sobre lo primero, el estudio señala: “propiamente explo-
tada para el beneficio de todas las personas [la economía global] es una de
las herramientas más poderosas contra la pobreza” (Comission on Growth and
Development, 2008, p. 22). Esto se da en la medida en que los países sacan
provecho tanto de una mayor demanda para sus productos como de un mayor
flujo de ideas y conocimiento, del cual es posible beneficiarse para generar
mayor crecimiento.
En cuanto a la expansión de la demanda, es claro que el mercado interno
puede resultar muy limitado para los productos que un país está en capaci-
dad de producir. Por lo tanto, mientras haya una expansión de la demanda,
con nuevos mercados externos, se pueden aumentar los beneficios de un país
bien sea mediante mejores precios, o bien por la vía de mayores cantidades
vendidas. En cuanto al flujo de conocimiento, la comisión sostiene que “en
todos los casos de crecimiento alto y sostenido, las economías rápidamente
han absorbido saberes, tecnología y, en general, conocimiento del resto del
mundo” (p. 41). Adicionalmente, con una economía más abierta es más factible
la importación de maquinarias o artefactos para favorecer incrementos en la
productividad de los países, particularmente, de aquellos en vía de desarrollo,
lo cual también favorecerá su crecimiento.
3 Los países son Brasil, Botsuana, China, Hong Kong, Indonesia, Japón, Corea del Sur, Malasia, Malta,
Omán, Singapur, Taiwán y Tailandia.
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Desde luego, las “invenciones” o las nuevas creaciones son procesos complejos
que requieren no solamente una cantidad considerable de recursos y de capital
humano, sino también de tiempo. La buena noticia es que una vez hecha una
innovación o creado un nuevo instrumento capaz de mejorar la productividad,
no hay necesidad de inventarlo otra vez sino que es posible solamente repli-
carlo. Aunque la implementación de mejoras o productos ya creados también
necesita recursos y conocimientos, estos son claramente menores o menos
costosos a los requeridos para el desarrollo de la innovación como tal. Ahora
bien, las mejoras en productividad no solamente vienen dadas por el desarro-
llo de máquinas más eficientes y potentes, o artefactos más avanzados, sino
también por mejoras institucionales o la aplicación de políticas públicas capa-
ces de aumentar el rendimiento del capital humano.
En cuanto a las altas tasas de ahorro, el estudio señala que estas han sido
fundamentales para poder realizar inversiones de largo plazo como infraes-
tructura o investigación y desarrollo. El caso de China es sorprendente pues
ha conseguido conservar más de un tercio del total de su ingreso para aho-
rro-inversión durante más de 25 años. Desde luego, la estabilidad de los indi-
cadores macroeconómicos, particularmente de la inflación y del déficit fiscal,
ha sido fundamental para permitir y fomentar el ahorro de estos países, que ha
rondado en un promedio del 20%-25%. Altas tasas de ahorro han permitido,
a su vez, contar con amplias líneas de crédito, internas y externas, necesarias
no solamente para compensar los tiempos de desaceleración, sino también para
ejecutar inversiones colosales. En relación con este punto, es posible sostener
que una economía más abierta permite sustituir de una manera más fácil el
ahorro interno con el externo, cuando el primero es insuficiente para llevar a
cabo las inversiones necesarias para el desarrollo del país.
Finalmente, el estudio afirma que “todas las economías con alto crecimiento
se basaron en un sistema de mercado, que proveía información mediante pre-
cios, decisiones descentralizadas e incentivos a expandir la oferta” (Comission
on Growth and Development, 2008, p. 25). La información del mercado, vía
precios, resulta esencial a la hora de dirigir las inversiones hacia proyectos
o sectores más productivos y por lo mismo más funcionales al crecimiento.
Es decir, las decisiones sobre en qué invertir y cuánto pueden dejarse a los
agentes de manera descentralizada, en tanto el sistema de mercado ofrece
la información necesaria para saber cuáles son rentables. Como lo señala la
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comisión “en cualquier periodo exitoso de crecimiento, los precios relativos
juegan un papel crucial, atrayendo la inversión hacia ciertas industrias y ale-
jándola de otras” (p. 34).
Por supuesto, los agentes no siempre tienen información completa o real a la
hora de tomar sus decisiones; por esto el Estado debe hacer todo el esfuerzo
para que en el sistema de mercado la información fluya de manera completa
y verídica al máximo posible. De otra manera, las “inversiones” podrán eva-
porarse rápidamente sin impacto alguno sobre el crecimiento económico o el
bienestar de las personas. Además, es necesario facilitar la libre movilidad de
los factores de producción para que las inversiones rentables se puedan llevar
a cabo. En una economía con mercados restringidos o truncados esto es difí-
cil de lograr, lo cual redunda en pérdidas de eficiencia.
Así pues, como lo señala la comisión: “es claramente necesario usar los merca-
dos como repartidores de recursos” (p. 3). Sin embargo, como hemos recalcado,
esta asignación no garantiza eficiencia y mucho menos justicia. La interven-
ción del Estado debe entonces enfocarse no en combatir los mercados, sino
en procurar que estos discurran, con la mejor información posible, en procura
de crear los incentivos necesarios para lograr una mayor productividad y un
mayor crecimiento de la economía. Lo anterior incluye la activa participación
del Estado en la estabilización macroeconómica, en la provisión de bienes
públicos, en la inversión en infraestructura y capital humano, en la aplicación
de las reglas de juego y en la regulación de externalidades que pueden tener
impactos graves como los medioambientales.
Tampoco creemos conveniente, bajo cualquier circunstancia, lanzar políticas
agresivas en pro de una apertura económica desorientada y anárquica. Más
bien, se debe procurar la integración con el mercado exterior de una manera
estratégica, buscando ventajas comparativas y unos términos de intercam-
bio benéficos. En este sentido, la integración regional tiene algunas ventajas,
como, por ejemplo, una cultura similar, que hace que los productos elaborados
no encuentren muchas dificultades para conseguir compradores y comercia-
lizadores. También se podría pensar que los costos logísticos y de transporte
serían inferiores al comercializar con los países vecinos que con aquellos que
se encuentran lejanos. Pero más allá del destino de las ventas al exterior, el
sector exportador debe buscar en el mercado internacional oportunidades para
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ofrecer productos de un alto valor agregado y, con esto, procurar un mejora-
miento constante en los términos de intercambio4.
Cabe mencionar que el camino de la apertura económica en pro de un mejor
desempeño económico fue explícitamente adoptado en la última década del
siglo XX por América Latina a un nivel general, y por Colombia como un caso
representativo de esta. Lora (2011) afirma que
la liberalización del mercado fue considerada como la pieza central
de la agenda reformista de los últimos años de la década de los 80 y
los 90 en América Latina, por su impacto esperado en la productivi-
dad y el crecimiento, lo cual eventualmente se traduciría en mejores
oportunidades de trabajo y salarios más altos. (p. 371)
Esta política estuvo fuertemente influenciada por el Consenso de Washington:
una agenda reformista-liberalizadora contrapuesta al modelo de industriali-
zación dirigida por el Estado (Ocampo y Ros, 2011).
Los estudios sobre el impacto de la liberalización, como fenómeno aislado,
en el crecimiento y la productividad de los países latinoamericanos son poco
concluyentes5 y varían de acuerdo con los periodos utilizados en las compara-
ciones. Sin embargo, autores como Ocampo y Ros (2011) señalan que Colom-
bia creció menos después de la apertura con respecto a las décadas previas.
Pero, además, el crecimiento de la productividad, medida como el incremento
del producto por trabajador, tampoco fue mayor en la era posapertura. Si
bien es cierto que Colombia ha tenido una política más proteccionista que
el promedio de América Latina, los resultados a nivel regional son similares
a los colombianos: menor crecimiento económico y menor crecimiento de la
productividad. Ahora bien, no es esto un argumento para decir que la liberali-
zación ha sido perjudicial para las economías latinoamericanas. Más bien, sirve
para pensar que una mayor apertura económica no es benéfica en sí misma y
bajo cualquier circunstancia, sino que debe ejecutarse de una manera estra-
tégica y planificada.
4 Sobre la importancia de las exportaciones en el crecimiento económico, véase Hausmann (2011),
especialmente las páginas 524-527.
5 Para ver más en detalle el impacto de la liberalización en el crecimiento económico y la productividad,
véase Lora (2011, pp. 372-376).
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En síntesis, la profundización de la economía de mercado y el fortalecimiento
del Estado y su intervención no son dos políticas incompatibles. Por el con-
trario, pensamos que el Estado desempeña un papel crucial en el buen fun-
cionamiento de los mercados, bien sea como proveedor de información, como
garante de reglas, como protector de la población más vulnerable o como gestor
de bienes públicos indispensables para el crecimiento económico. En el caso de
Colombia, no solamente hay mucho por hacer en el aprovechamiento de los
mercados, tanto internos como externos, sino también en la construcción de
un Estado más eficiente y vigoroso. Para lograr esto, la ejecución de una polí-
tica fiscal robusta y activa es indispensable.
II. El papel de la política fiscal
Si bien la desigualdad no es un asunto exclusivamente económico o que
depende solo de las políticas del Gobierno, es indiscutible que la política fis-
cal tiene un papel trascendental en la manera como se distribuyen los recur-
sos de un país. De hecho,
la política fiscal puede ser una potente herramienta para lograr los
objetivos redistributivos de los gobiernos. Esta afecta el bienestar de
los hogares a través de pagos monetarios (impuestos y transferencias)
y a través de la provisión de beneficios en especie (por ejemplo, edu-
cación gratuita, y servicios de salud). (Clements, De Mooij, Francese,
Gupta y Keen, 2015, p. 3)
No solo esto, como veremos con más detalle en la siguiente sección, la polí-
tica fiscal y la distribución también resultan ser asuntos clave dentro del des-
empeño económico de los países. De hecho, “muchos analistas sostienen que
el fracaso en los objetivos de política fiscal es un factor esencial de por
qué [América Latina] ha tenido un mal rendimiento en cuanto a crecimiento y
equidad” (Cárdenas y Perry, 2011, p. 266). Entonces, tiene sentido pensar que la
alta y persistente desigualdad de América Latina (al igual que la de Colombia)
puede explicarse, al menos en alguna parte, debido a las políticas fiscales
implementadas en los países de la región a lo largo del tiempo.
Al examinar el aspecto tributario de los países latinoamericanos, una de las
primeras características que saltan a la vista es el bajo recaudo de impuestos
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como proporción del PIB. De hecho, algo de esto se puede ver en la figura 2,
comentada en la introducción. Como indican Cárdenas y Perry (2011),
con la excepción de algunos pocos países, como Brasil, los bajos
impuestos han sido una característica particular de América Latina. Por
supuesto, una baja capacidad fiscal se transmite en una inadecuada
provisión de bienes públicos y una limitada capacidad para redistri-
buir de manera efectiva. (p. 267)
Cabe señalar que los ingresos tributarios vienen creciendo en América Latina
a nivel general en los últimos años, pero estos siguen siendo bajos y, nueva-
mente, Colombia es un caso representativo de la región en este aspecto (véase
el cuadro 1). Decimos que son bajos no solo al compararlos con otras regiones,
sino especialmente si tenemos en cuenta las enormes responsabilidades de
los estados de la región, como el colombiano, en el aspecto social, las cuales
exigen un volumen considerable de recursos.
Cuadro 1. Recaudo tributario como porcentaje del PIB en América Latina
1990 1995 2000 2005 2010 2015
Argentina 13,676 18,67 19,801 24,532 29,067 31,994
Bolivia 8,268 13,845 17,629 19,954 20,257 27,571
Brasil 25,513 26,638 29,586 32,763 32,363 31,975
Chile 16,889 18,3 18,812 20,725 19,591 20,507
Colombia 10,617 15 14,632 18,067 17,976 20,777
México 12,363 11,392 13,114 12,064 13,357 16,231
Perú 12,117 15,763 14,604 16,422 17,799 17,244
Uruguay 19,578 20,966 21,619 23,868 26,227 27,043
Promedio 14,88 17,57 18,72 21,05 22,08 24,17
Fuente: Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2018 en http://www.oecd.org/ctp/revenue-
statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-24104736.htm
La escasez de recursos fiscales ha sido un obstáculo para garantizar derechos
económicos y sociales de toda la población, pero también ha impedido la eje-
cución de otro tipo de inversiones como la infraestructura física y tecnológica,
que también se encuentra rezagada en toda la región. De nuevo, como lo sos-
tienen Cárdenas y Perry (2011), “en buena medida, los ingresos derivados de
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impuestos determinan la capacidad de los gobiernos de proveer bienes públi-
cos y redistribuir los recursos” (p. 267). Si tenemos en cuenta que la exclu-
sión de una gran parte de la población de servicios como educación, salud e
incluso alimentación, es uno de los focos de inequidad más grandes en Lati-
noamérica, vemos que una mayor capacidad del Estado para proveer estos
servicios es esencial para combatir la desigualdad. Esta mayor capacidad está
dada, en buena medida, por unos mayores ingresos por concepto de impuestos.
En palabras de Bastagli, Coady y Gupta. (2015): “incrementar la carga impo-
sitiva en las economías en vía de desarrollo es un componente fundamental
de cualquier estrategia que busque mejorar la capacidad redistributiva de la
política fiscal” (p. 66).
La situación de Colombia es que se encuentra limitada por el bajo recaudo
de impuestos, mientras que al mismo tiempo enfrenta crecientes y urgentes
demandas por inversión pública en educación, salud y nutrición, fundamen-
tales para encaminar al país hacia una sociedad más equitativa. Es decir, sus
niveles de tributación no son compatibles con las metas sociales enfrentadas.
Por lo tanto, las estrategias para aumentar el impacto de la política fiscal en
la redistribución del ingreso deben reconocer el estancamiento asociado con
un bajo recaudo tributario.
Ahora bien, “el impacto redistributivo de la política fiscal depende no solamente
de la magnitud de los impuestos y el gasto sino también de la composición de
estos” (Bastagli et al., 2015, p. 59). Un análisis riguroso sobre el asunto exigiría
muchas más páginas de las que tenemos en este texto, pero basta decir que los
impuestos directos a las personas naturales y los impuestos a la riqueza y a la
propiedad tienden a tener un mayor impacto redistributivo. Precisamente, en
América Latina estos impuestos no han tenido un gran alcance6. En contraste,
la mayoría de los países de la región, entre ellos Colombia, han sostenido sus
ingresos tributarios especialmente en impuestos indirectos como el IVA, con
una capacidad redistributiva mucho más limitada. Por lo tanto, recaudar más
es solo un paso, el siguiente es buscar que este aumento recaiga, en particu-
lar, en las personas o familias de mayores ingresos.
6 Fergusson y Suárez (2014) subrayan “la dificultad para fortalecer la tributación directa” en América La-
tina: “los impuestos sobre la nómina y sobre la propiedad y la riqueza de los individuos no recibieron una
atención especial en los procesos de reforma” (p. 343). En contraste, “el aumento en el nivel de recaudo
por IVA y otros sobresale como una de las características más importantes en la región” (p. 348).
Mercado y gasto social: la agenda pendiente para la equidad en Colombia
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La otra cara de la política fiscal es el gasto. Al final de cuentas, de poco o nada
sirve recaudar más si estos recursos no terminan destinándose a las necesi-
dades más importantes del país en términos de redistribución y crecimiento.
Mientras que el dinero destinado a los programas de cuidado infantil, educa-
ción pública primaria y secundaria, salud básica subsidiada o las transferen-
cias condicionadas, terminan, en la gran mayoría de los casos, beneficiando a
las personas más necesitadas, otros gastos como las pensiones o la educación
superior terminan siendo destinados a personas fuera de los deciles más bajos
de ingreso.
Ahora bien, las políticas sociales enfocadas en fortalecer el capital humano
como educación, salud y nutrición, e incluso aquellas en infraestructura, tie-
nen la capacidad de generar un impacto notorio tanto en la redistribución
como en el crecimiento del corto y el largo plazo. En consecuencia, tiene sen-
tido enfocar y priorizar este tipo de políticas sociales dentro del gasto público.
Así como señalan Ocampo y Ros (2011), “el aumento en el gasto social ha
jugado un rol importante mejorando el ingreso de los hogares pobres y, más
aún, mejorando las oportunidades de acceso a educación” (p. 22). Por consi-
guiente, mayor acceso a estos servicios implica mejores condiciones de vida
de las personas más pobres en el corto plazo, pero también resulta esencial
para romper ciclos de pobreza y lograr mayor movilidad social hacia el futuro.
Es indispensable señalar que la política social debe desempeñar un papel mucho
más activo en momentos de desaceleración o en la parte crítica del ciclo eco-
nómico. Es decir, es fundamental usarla como política anticíclica. Las diferentes
experiencias históricas, no solamente en Colombia sino en la mayoría de paí-
ses, muestran que las crisis económicas dejan resultados desastrosos en mate-
ria social e incluso echan al traste avances de muchos años en esta materia.
Más aún, “las crisis macroeconómicas han ampliado la desigualdad porque para
los pobres ha sido más difícil protegerse de una alta y descontrolada inflación,
y los programas de ajuste afectan a los pobres y a la clase media de manera
desproporcionada” (Gasparini y Lustig, 2011, p. 692).
Este asunto tiene una particular importancia para los países de América Latina,
caracterizados por tener una alta vulnerabilidad a los choques económicos y por
aplicar tradicionalmente políticas fiscales procícilas (Perry, Serven y Suescún,
2008, pp. 1-39). Entonces, los programas de inversión, tanto en infraestructura
como en materia social, suelen ser altamente dependientes de la disponibilidad
Miguel Urrutia y Christian Robles Báez 87
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de recursos provistos por el ciclo económico. Así pues, aunque en las épocas de
holgura se han conseguido avances importantes, en las épocas de vacas flacas
buena parte de estos se han echado a perder. Por supuesto, la capacidad de eje-
cutar una política anticícila robusta depende en buena medida de la existencia
de programas de ahorro en la época de bonanza, así como de la disponibilidad de
líneas de crédito. La disponibilidad de recursos para amortiguar los choques no
solamente es necesaria para la estabilidad macroeconómica, sino también para
proteger el gasto social, y con este los derechos económicos y sociales de las
personas más vulnerables.
Desde luego, la anterior no es una tarea sencilla. Es más, la política fiscal ha
sido raramente usada como una herramienta contracíclica en América Latina,
debido en parte a que los cambios en las políticas de impuestos requieren len-
tas y largas aprobaciones por parte del poder legislativo. En consecuencia, en
el momento de ejecutar varias de estas políticas estas llevan ya grandes reza-
gos de tiempo (Cárdenas y Perry, 2011, p. 275). Así las cosas, es clave diseñar
mecanismos institucionales que fuercen el ahorro en las bonanzas, y al mismo
tiempo permitan cierta flexibilidad en la política fiscal para poderla adaptar a
los choques. Más aún, es fundamental que la política tributaria no esté desli-
gada de la política de gasto. Si el país se exige unas metas sociales, establecidas
en derechos, como se fijó en la Constitución, debe establecer igualmente una
agenda tributaria acorde con los gastos asociados con estas metas. Segura-
mente, la poca efectividad de la política fiscal en los países latinoamericanos
se explica en alguna medida por esta desconexión entre los componentes de
recaudo y de gasto.
Paradójicamente, los países latinoamericanos, con niveles altos de pobreza y
de desigualdad, y que, por lo tanto, deberían distribuir mediante la política
fiscal con mucho más ahínco sus recursos, lo hacen menos. La figura 5 mues-
tra lo que Lindert (2014, p. 15, citado por Lustig, 2015, p. 304) llama la para-
doja de Robin Hood: los países más pobres y, que necesitan con más urgencia
una redistribución del ingreso, redistribuyen menos7. En contraste, en los paí-
ses ricos, la política fiscal (impuestos y transferencias) es capaz de reducir la
desigualdad del ingreso en cerca de un tercio (Bastagli et al., 2015, p. 72).
Como consecuencia, “cerca de dos terceras partes de la diferencia promedio de
7 Sin embargo, trabajos como los de Ostry et al. (2014) encuentran que, a una escala global, los países
más desiguales redistribuyen más. Si se observa solo Latinoamérica, esta relación es menos clara.
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desigualdad en el ingreso disponible entre países desarrollados y Latinoameri-
canos es explicada por diferencias en el impacto redistributivo de los impuestos
y las transferencias” (p. 60). En otras palabras, la desigualdad (y consecuente-
mente la pobreza) de América Latina sería mucho menor si sus países tuvieran
una política fiscal mucho más efectiva.
Figura 5. Relación entre la efectividad de la política redistributiva y el ingreso per
cápita
0,0000
0,0500
0,1000
0,1500
0,2000
0,2500
0,3000
0 20 40 60 80
Diferencia del Índice GINI antes y después
de impuestos y transferencias
PIB per cápita (miles de dólares ajustados por PPA)
Nota: el PIB per cápita no está calculado para el mismo año en todos los países. Este año puede variar
desde el 2001 hasta el 2015.
Fuente: eje vertical: para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados
Unidos, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Uruguay y Venezuela, véase el Data Center on Fiscal Redis-
tribution del CEQ Tulane University en http://commitmentoequity.org/datacenter. Para Dinamarca, Francia,
Alemania, Japón, Noruega, España, Suecia y Reino Unido, véase Max Roser y Esteban Ortiz-Ospina (2018),
“Income Inequality”. Published online at OurWorldInData.org. Recuperado de https://ourworldindata.org/
income-inequality. Eje horizontal: FMI: World Economic Data Base, Abril del 2016. Recuperado de http://
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/weodata/index.aspx.
En resumen, “aunque es políticamente difícil incrementar la tributación efec-
tiva de las personas, es un asunto crucial que está pendiente en la agenda de
desarrollo de América Latina” (Cárdenas y Perry, 2011, p. 271). Al mismo tiempo,
se requiere una priorización progresiva en las necesidades del gasto público.
En Colombia, como en los otros países latinoamericanos, una sociedad más
equitativa es deseable no solamente en términos de justicia, sino además en
términos de eficiencia económica. Este es el punto que queremos argumentar
en la siguiente sección.
Miguel Urrutia y Christian Robles Báez 89
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III. La redistribución y el crecimiento
Hemos insistido en la desigualdad como una característica distintiva y expan-
dida en toda América Latina (Gasparini y Lustig, 2011, p. 691). En la sección
anterior mostramos cómo una política fiscal robusta puede generar mayor
igualdad en los países. En esta sección queremos defender que, en un nivel
general, mayor equidad y mayor redistribución son ambas favorables al cre-
cimiento económico. En consecuencia, no existe una gran oposición entre
generar mayor eficiencia y generar mayor equidad, como lo habría planteado
Okun (1975)8; por el contrario, ambas políticas pueden apuntar en la misma
dirección.
Intuitivamente, podemos pensar que la desigualdad puede afectar de manera
negativa el crecimiento económico mediante, por lo menos, cuatro mecanismos:
1. Inestabilidad política y económica: una mayor desigualdad crea un senti-
miento generalizado de injusticia e inconformismo, una menor confianza
en las instituciones y por lo mismo un clima económico inestable. La
inestabilidad política está relacionada con la inestabilidad económica en
la medida en que las inversiones o los proyectos de emprendimiento se
reducen cuando hay un ambiente de incertidumbre.
2. Incapacidad de llevar a cabo reformas: en sociedades altamente desiguales
es más difícil llegar a un consenso nacional sobre las políticas de largo
plazo necesarias para crecer de manera sostenida y durable. Además, si
como señala Stiglitz (2012), la desigualdad económica está relacionada
con la desigualdad política, las sociedades desiguales son más propensas
a “capturas” del Estado por parte de grupos de interés particulares.
3. “Desperdicio” de capital humano: cuando existe una alta desigualdad en
países de ingreso medio y bajo, como es el caso de Colombia, una gran parte
de la población se encuentra permanentemente excluida de servicios como
salud, educación, nutrición y empleo. Esto implica que muchas personas
no tienen la oportunidad de explotar sus habilidades y capacidades y, así,
contribuir al crecimiento económico. Además, existen grandes ineficiencias
en el mercado laboral; por ejemplo, por la poca capacidad de movilidad de
las personas más pobres y por la escasez de mano de obra calificada.
8 Okun usa la analogía del Leaky-Bucket para ilustrar cómo una redistribución acarrea pérdidas de
eficiencia. Según Okun, la clave está en decidir hasta qué punto se está dispuesto a sacrificar lo uno
por lo otro.
Mercado y gasto social: la agenda pendiente para la equidad en Colombia
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4. “Represión” de la demanda agregada: nuevamente, una alta desigualdad
en países “no ricos” implica que una parte considerable de ciudadanos no
cuenta con una capacidad aceptable de consumo. Si se intenta cerrar la
brecha de desigualdad aumentando los ingresos de las personas más pobres,
la demanda por bienes de consumo e intermedios se expandirá, así como la
capacidad de ahorro, todo lo cual será favorable para el crecimiento
económico.
En este punto cabe preguntarse: ¿cómo es la relación empírica entre desigual-
dad-redistribución y crecimiento? Según Ostry, Berg y Tsangarides (2014), “la
evidencia estadística generalmente apoya la idea de que la desigualdad impide
el crecimiento, al menos en el mediano plazo” (p. 8). Estos autores miden el
impacto de la desigualdad en países alrededor del mundo, tanto en las tasas de
crecimiento como en su durabilidad o estabilidad. En ambos casos, el impacto
de la desigualdad es significativamente negativo. Es decir, los países más des-
iguales crecen menos y por periodos de tiempo más cortos.
Además, los autores miden el impacto de la redistribución en el crecimiento.
Aquí, los autores encuentran una relación levemente positiva si se mide como
variable aislada. Sin embargo, si se tiene en cuenta el impacto de la redistribu-
ción sobre la desigualdad, el impacto de la redistribución sobre el crecimiento
termina siendo significativamente positivo. Los autores concluyen que sola-
mente en casos muy extremos, de países que ya redistribuyen sus ingresos en
una proporción muy grande, una todavía mayor redistribución podría generar
un impacto negativo sobre el crecimiento. En todo caso, en un nivel general
la relación entre redistribución y crecimiento económico es positiva, por lo
que no existe entonces un dilema entre redistribuir o crecer, por lo menos en
un mediano-largo plazo.
Por su parte, Easterly (2007), también a través de un trabajo empírico a nivel
global, reafirmó la existencia “de una fuerte asociación entre desigualdad y el
nivel de ingreso per cápita de hoy” (p. 757). El autor señala que “la desigualdad
predice un menor nivel de desarrollo, peores instituciones y un menor nivel
de escolaridad” (p. 765). Este resultado no solo es estadísticamente significa-
tivo y robusto, sino que concuerda con la lógica económica que planteamos al
inicio de la sección. Más aun, Easterly (2007) encuentra todavía una relación
significativamente negativa entre la desigualdad de los países y su producti-
vidad, que, como bien se sabe, suele ser uno de los factores más relacionados
con el crecimiento económico.
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Entonces, tal y como se afirma en el World Development Report, “mayor equi-
dad implica un funcionamiento más eficiente de la economía, menores con-
flictos, mayor confianza, y mejores instituciones, con dinámicas en favor de la
inversión y el crecimiento” (p. 3). Bajo esta misma lógica, “una desigualdad de
poder conlleva a la formación de instituciones que perpetúan desigualdades
en poder, estatus y riqueza” (p. 8). Mientras una buena parte de la población
se quede sin la posibilidad de enriquecer su capital humano, no solamente sus
perspectivas económicas están constreñidas, sino también sus derechos polí-
ticos y su capacidad de acción. Fortalecer el capital humano es entonces una
condición sine qua non para romper ciclos de pobreza y desigualdad.
De esta manera, una mayor equidad ataca la pobreza de doble manera:
mediante un mayor ingreso para las personas más pobres en el corto plazo y
también mediante un mayor crecimiento económico y mayores oportunidades
en el largo plazo. En conclusión: “la dicotomía entre políticas para el creci-
miento y políticas enfocadas en la equidad es falsa. La distribución de opor-
tunidades y el proceso de crecimiento están conjuntamente determinados”
(World Development Report, 2006, p. 10). Desde luego, esto no quiere decir que
se debe impulsar una redistribución a cualquier costo. Hemos querido defen-
der aquí que esta se debe hacer mediante la activa participación del Estado,
con instituciones fuertes y eficaces, aprovechando las ventajas de los merca-
dos como repartidores de recursos. Pero ¿por qué si la mejor distribución de
los recursos es tan benéfica hay países tan desiguales? Más aún, ¿por qué la
desigualdad puede llegar a ser tan persistente? La paradoja es que aunque
la desigualdad es sensible a las políticas de gobierno y puede cambiar de
manera significativa en el corto plazo, en países como Colombia lleva siglos
con niveles muy altos. Una respuesta completa debe incorporar cuestiones que
van más allá de las consideraciones meramente económicas, como aspectos
culturales e históricos. Sin embargo, puede decirse que
las correlaciones entre la desigual distribución de activos, oportunidades
y poder político conllevan a un círculo vicioso en el que se refuerzan los
patrones de inequidad. Este círculo hace que las desigualdades persis-
tan por largos periodos, incluso si están son ineficientes e injustas para
la mayoría de la población. (World Development Report, 2006, p. 21)
Así pues, en sociedades altamente desiguales, los grupos marginados econó-
micamente lo están también de la gestión del Estado y de poder presionar
Mercado y gasto social: la agenda pendiente para la equidad en Colombia
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por políticas públicas que mejoren su situación. Esto, a su vez, deja con pocos
incentivos a las élites para pensar en proyectos de largo plazo y en favor del
bienestar general. El resultado es un equilibrio de largo plazo en el cual las
desigualdades sociales, políticas y económicas se fortalecen mutuamente,
generando una “trampa de desigualdad” posible pero difícil de romper.
Finalmente, aunque nos hemos enfocado en la importancia de la equidad para
generar mayor crecimiento y mayor eficiencia económica, no queremos restarle
importancia al valor intrínseco de la equidad en términos de justicia dentro
de las sociedades. Incluso, si lo único que importara fuera el crecimiento eco-
nómico, la equidad es una pieza clave para que este sea mayor y más estable.
Sin embargo, también se puede pensar que aun si una mayor equidad fuera en
contra de la eficiencia económica, valdría la pena redistribuir los ingresos
en alguna medida. La buena noticia es entonces que “la mayor equidad no
solo es deseable en sí misma sino también por ser instrumental para alcan-
zar una sociedad como un todo más próspera en el largo plazo” (Meléndez y
Ferreira, 2012, p. 4).
IV. Los impuestos y el crecimiento
La escuela clásica ha sostenido que mayores impuestos y mayores subsidios
generan pérdidas irrecuperables de eficiencia en la economía por costos admi-
nistrativos, así como desincentivos para trabajar y para invertir. En esta línea,
McBride (2012) señala todos los posibles perjuicios de los impuestos sobre el
crecimiento:
Los impuestos a los factores de producción, por ejemplo capital y tra-
bajo, son particularmente disruptivos para la generación de riqueza.
Los impuestos a las empresas y a los accionistas reducen los incentivos
a invertir y a construir capital. Menos inversión significa menos tra-
bajadores productivos y por lo tanto salarios más bajos. Los impues-
tos a los ingresos y los salarios reducen los incentivos a trabajar. Los
impuestos progresivos a los ingresos, donde entre más alto el ingreso
más alto el impuesto, reducen los retornos de la educación, pues los
ingresos altos están asociados con altos niveles de educación, y por lo
tanto reducen los incentivos a construir capital humano. Los impues-
tos progresivos también reducen la inversión y las actividades de
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emprendimiento, pues una gran parte de estas están a cargo de per-
sonas con altos ingresos. (p. 2)
A pesar de esto, Ostry et al. (2014) señalan que “sorpresivamente, hay poca
evidencia de que incrementos en las tasas de recaudo afecten negativamente
el crecimiento en el mediano y el lago plazo” (p. 10). Así pues, la generaliza-
ción teórica de McBride (2012) no parece ir acorde a lo sucedido en diferentes
países en el mundo. De hecho, como se muestra en la figura 6, los países más
ricos de hoy en día son aquellos con más altas cargas impositivas. Desde luego,
esta figura no permite establecer una causalidad directa entre impuestos y
crecimiento, pero por lo menos nos hace pensar que unos mayores impuestos
no necesariamente destruyen la riqueza de los países.
Figura 6. Ingresos fiscales vs. ingreso per cápita
-
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
50,00
0 20 40 60 80
Recaudo tributario como % del PIB
PIB Per Cápita (miles de dólares ajustados por PPA)
Nota: el PIB per cápita no está calculado para el mismo año en todos los países. Este año puede variar
desde el 2001 hasta el 2015.
Fuente: eje vertical: 2018 Index of Economic Freedom. https://www.heritage.org/index/explore?view=by-
variables. Datos para el 2018. Eje horizontal: FMI: World Economic Data Base, abril del 2016. http://www.
imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/weodata/index.aspx
La figura 7, por su parte, muestra que cuatro de los países más ricos del mundo
a lo largo del siglo XX subieron de manera sostenida sus cargas impositivas,
hasta ubicarlas entre alrededor del 30% y el 50% del PIB. Por supuesto, el ren-
dimiento económico de estos países no fue homogéneo a lo largo del siglo y
tampoco siguió la misma direccionalidad de la carga impositiva en todos los
momentos. Sin embargo, es posible afirmar que al comienzo del siglo los países
Mercado y gasto social: la agenda pendiente para la equidad en Colombia
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eran mucho más pobres y con cargas impositivas inferiores al 10%, mien-
tras al final del siglo no solo eran mucho más ricos sino que la proporción del
recaudo sobre el PIB se había más que triplicado. De nuevo, lo que queremos
mostrar con esto no es una relación causal entre ambas variables, sino subra-
yar que unos mayores impuestos no condenan invariablemente a los países a
un detrimento de su riqueza.
Figura 7. Ingresos fiscales como porcentaje del PIB
0
10
20
30
40
50
60
1868
1890
1899
1903
1907
1911
1915
1919
1923
1927
1931
1935
1939
1943
1947
1951
1955
1959
1963
1967
1971
1975
1979
1983
1987
1991
1995
1999
2003
2007
% del PIB
Francia Suecia Reino Unido Estados Unidos
Fuente: Ortiz-Ospina y Roser (2018)-
Esta situación la describe Myles (2000) de la siguiente manera:
los ingresos por impuestos, como proporción del PIB, se han incremen-
tado de manera significativa en todos los países desarrollados en el
último siglo, pero el nivel de crecimiento ha permanecido relativamente
estable. Esto sugiere la inmediata conclusión que, en la práctica, la
mayor carga impositiva global no afecta la tasa de crecimiento. (p. 157)
Así pues, el incremento en los impuestos no afectó de manera negativa el creci-
miento económico de la mayoría de países desarrollados y, en general, estos con-
tinuaron aumentando sus ingresos. Por supuesto, la magnitud de los impuestos
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no es lo único importante. Como dijimos antes: la composición de los tributos
es igualmente fundamental o incluso más que el mismo volumen. Entonces, si
bien una mayor carga impositiva no parece ser un destructor de riqueza, los
criterios de eficiencia y optimización no pueden ser pasados por alto.
Ahora bien, tampoco queremos negar que puede llegar a haber costos de efi-
ciencia en el corto plazo por subir impuestos, ni sugerimos subir impuestos
tajantemente a cualquier costo. Lo que queremos defender es que una polí-
tica tributaria robusta y progresiva es indispensable no solamente para gene-
rar mayor equidad, sino también para proveer al país de una infraestructura
física y social que rara vez el sector privado, por sí solo, está en capacidad
de construir a cabalidad. Como bien se sabe, aumentar tanto el capital físico
como el capital humano es fundamental para el desarrollo económico y social
de cualquier país.
Ya que uno de los principales canales por los cuales la política tributaria afecta
el crecimiento económico es mediante la inversión, es claro que la parte pública
de esta requiere financiarse vía impuestos. Es decir, tanto la infraestructura
física como la social requieren el impulso por parte del Estado y requieren
que este esté en capacidad de financiarlas. A pesar de que la teoría clásica
ha señalado que existe un crowding-out entre la inversión pública y la pri-
vada, lo cierto es que estas parecen ser más complementarias que sustitutas.
De hecho, el Growth Report citado en la primera parte del texto sostiene que
no se puede demostrar empíricamente la existencia de un desplazamiento de
la inversión privada por parte de la pública. Incluso, afirma que “ningún país
ha mantenido un crecimiento acelerado sin mantener al mismo tiempo altas
tasas de inversión pública: en infraestructura, educación y salud. Lejos de des-
plazar a la inversión privada, el gasto público la atrae” (pp. 5-6). Por lo tanto,
con un mayor gasto social eficiente se abren nuevas oportunidades de inver-
sión y además se incrementan las tasas de retorno de otras ya existentes. En
síntesis, la evidencia sugiere que la inversión pública implica un crowding-in
más que un crowding-out.
En este punto cabe preguntarse ¿por qué la inversión privada, por sí sola, suele
ser incapaz, como lo ha sido en América Latina, de satisfacer las necesidades
de infraestructura física y social? Más cuando, como hemos reseñado, el peso
tributario de la región es comparativamente muy inferior. Myles (2000) señala
que si los mercados de capitales son imperfectos y hay indivisibilidades en
Mercado y gasto social: la agenda pendiente para la equidad en Colombia
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la inversión de capital humano, como realmente sucede, los pobres no tienen
cómo pedir créditos y fortalecer con ellos su capital humano. Entonces, el autor
sugiere que una transferencia lo suficientemente alta como para que los más
pobres estén en capacidad de acceder a educación no solo tendrá repercusio-
nes positivas a nivel de los individuos, sino que también deberá incrementar
la tasa de crecimiento agregada (p. 156). Un análisis similar se puede realizar
para la inversión en infraestructura física. La magnitud y la esencia de estas
inversiones hacen que no sea fácil para el mercado brindar las señales sufi-
cientes como para que la inversión privada se decida a llevarlas a cabo. Enton-
ces, la complementariedad entre las inversiones pública y privada es un factor
clave en la búsqueda de un mayor crecimiento económico.
Es preciso subrayar la utilidad de las inversiones en capital humano no sola-
mente para mejorar la productividad, sino también para favorecer la movilidad
social y la equidad. Es decir, tienen un retorno sobre lo colectivo y lo público,
más allá del retorno privado sobre el individuo. Es posible que las señales del
mercado no capturen de manera clara todos los beneficios de este tipo de
inversiones y, por lo tanto, no sea sencillo dirigir hacia allí todos los recursos
necesarios. En consecuencia, el Estado debe enfocar su acción tanto en pro-
veer y difundir las informaciones reales del mercado, para generar incenti-
vos o desincentivos sobre el sector privado, como también dirigir sus recursos
hacia aquellas inversiones rentables que los privados no consiguen cubrir. Los
impuestos pigouvianos pueden resultar una carta muy útil para el Estado en
este aspecto, pues dejan un doble dividendo: contribuyen a una mayor eficien-
cia de los mercados o a la protección ambiental y al mismo tiempo amplían
el recaudo.
Para concluir, debemos resaltar la estrecha relación entre la capacidad de esta-
blecer y cobrar impuestos progresivos de manera eficiente y la existencia de
instituciones legítimas, democráticas y eficaces, las cuales, a su vez ,dependen
de que las sociedades sean equitativas, tanto política como económicamente.
En Colombia existe una gran resistencia a aumentar los impuestos necesarios
para el gasto social debido a la percepción de la alta probabilidad de ser roba-
dos. La corrupción es, por lo tanto, un obstáculo serio para la equidad social
y debe ser objeto de políticas que la desestimulen. Dichas políticas deberían
tener un componente punitivo, pero deben además buscar el reclutamiento
de un servicio civil flexible y capacitado. De hecho, esto ha sido recomendado
tanto por la Comisión de Reforma Tributaria como por la Comisión del Gasto
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Público. En cualquier caso, es claro que el Estado debe impulsar una política
fiscal activa y redistributiva. Esto, sin perjuicio de las libertades individuales
ni de los mercados.
V. Comentarios finales
La distribución del ingreso en Colombia puede mejorar con una combinación
de mayores impuestos a las personas más ricas y un mayor gasto social diri-
gido a las personas o familias en los deciles de más bajos ingresos. Por el lado
de los impuestos, en Colombia se hace necesario aumentar el recaudo por la
vía de gravámenes directos a las personas naturales y también disminuir las
exenciones tributarias de las empresas. Por el lado del gasto, no solamente se
deben ampliar y fortalecer los servicios de salud, nutrición y educación, sino
también es necesario plantear reformas a programas como el Plan de Alimen-
tación Escolar, el cual ha sido escasamente evaluado y ha servido como un foco
de corrupción y de desvíos. Además, podría estudiarse el establecimiento de
un crédito tributario para quienes pueden comprobar que han tenido ingresos
inferiores a un porcentaje de un determinado salario mínimo. Dicho impuesto
negativo9 puede fomentar la formalización y evitaría la pobreza de personas
empleadas pero con salarios muy bajos.
Dentro de la política macroeconómica de estabilización, es necesario crear un
seguro de desempleo que funcione como política contracíclica. De esta manera,
se puede proteger el ingreso de las personas más afectadas por un periodo de
crisis, sus condiciones sociales y su capacidad de consumo, y además es posi-
ble aumentar la demanda agregada en la fase más crítica del ciclo económico.
Todo lo anterior favorecerá un crecimiento más constante y al mismo tiempo
protegerá los avances logrados en materia social. Para mejorar su impacto, el
seguro debe ser temporal y menor al ingreso del trabajador antes de quedar
desempleado. También, se deben establecer topes máximos.
Insistimos en que el Estado debe evaluar de manera constante la progresivi-
dad y la eficiencia del gasto social. La actual legislación sobre las pensiones
9 En Estados Unidos y Reino Unido, el impuesto negativo consiste en una devolución de los impuestos
pagados por retención en la fuente, cuando los ingresos netos de las personas disminuyen por debajo
de un nivel mínimo.
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que el Parlamento se rehúsa cambiar, así como las transferencias que ter-
minan siendo aprovechadas por los grupos más favorecidos de la sociedad
o que han promovido la corrupción deben ser urgentemente revaluadas. En
realidad, mejorar la equidad social con un gasto público regresivo es una qui-
mera. El gasto social más necesario y efectivo es el aseguramiento de la salud,
pero el actual sistema está desfinanciado y no siempre provee la información
necesaria para que las personas cuiden lo más que puedan su propia salud. En
el mundo entero el sistema de salud es costoso y, con el potencial de costos
crecientes, el Estado debe ayudar a financiarlo.
Además, la constante evaluación y la focalización son aspectos claves para el
éxito de las políticas sociales. Como lo señala el viejo adagio: “las malas polí-
ticas a veces son buenas políticas que se implementaron por mucho tiempo”.
Es decir, las políticas de gasto social deben ir ajustándose periódicamente a
los nuevos contextos y a las nuevas necesidades que van surgiendo. Pero no
solo el tiempo va imponiendo sus particularidades sino también el espacio y la
geografía: el que una política funcione adecuadamente en un lugar no implica
que también va a funcionar bien en otro solo por replicar sus términos.
Para que las políticas estén ajustadas a las necesidades particulares, es clave
impulsar la descentralización bajo el principio de subsidiariedad. Es decir, la
ejecución de las políticas debe estar a cargo de las autoridades más próximas al
problema. Lógicamente, la descentralización debe hacerse con responsabilidad
y buscando garantizar que tanto las instituciones nacionales como locales
sean igual de sólidas y eficaces. Como dijimos en un comienzo, la cantidad de
factores a tener en cuenta para diseñar y ejecutar una buena política social
pueden ser innumerables. Es claro, sin embargo, que el gasto público bien diri-
gido tiene la capacidad de mejorar las condiciones de vida de la población más
vulnerable, así como de contribuir a que las sociedades sean más equitativas,
más justas y más prósperas.
VI.
Post scriptum
: historia del gasto social en Colombia
Contrario a lo que generalmente se cree, en Colombia ha habido algunos pro-
gramas para mejorar el bienestar de la población rural. Uno de estos fue el de
Desarrollo Rural Integrado (DRI), que sobrevivió a varios gobiernos durante
el siglo XX. Las evaluaciones sugieren su buen funcionamiento en algunos
lugares, pero no logró mejorar el bienestar en todas las zonas donde se esta-
bleció. El reciente informe de la Misión para la Transformación del Campo
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Colombiano, presidida por José Antonio Ocampo, recomienda para el futuro
de la política rural estrategias parecidas a las de DRI y es claro que las expe-
riencias de este programa pueden ayudar al éxito del gasto social rural del
siglo XXI. Dentro de estas podemos destacar una mayor democratización en la
tenencia de la tierra y una mayor participación de los campesinos en la pla-
neación y ejecución de los proyectos.
De manera similar, el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN), desa-
rrollado inicialmente por la administración López Michelsen, contempló una
serie de acciones enfocadas en mejorar las condiciones nutricionales de los
niños pobres menores de cinco años. El programa tenía como objetivo reducir
la mortalidad infantil y permitir el desarrollo físico y cognitivo de los niños más
vulnerables y se cree que tuvo algún éxito en varias regiones donde fue ejecu-
tado. Sin embargo, uno de los problemas que ha tenido esta y otras políticas
sociales es la falta de continuidad. Es decir, las políticas sociales en Colombia
se han pensado más como programas de Gobierno que como programas de
Estado, lo cual ha limitado su alcance.
Un programa reciente que intentó sobrepasar este obstáculo al consolidarse
como Ley de la República en el 2012 fue Familias en Acción. Esta ha sido una
política enfocada en el fortalecimiento del capital humano de la población
más pobre y vulnerable del país y sus resultados a un nivel micro han sido
positivos. El programa se ha evaluado reiteradamente y su diseño se ha venido
ajustando de acuerdo con los resultados tanto de Colombia como de otros paí-
ses con proyectos similares. En la medida en que el programa esté bien finan-
ciado y en capacidad de expandirse cuando sea necesario, será posible romper
ciclos de pobreza y de desigualdad. Para esto es clave que la focalización sea
efectivamente en las personas más necesitadas, y que se complemente con el
acceso a otros servicios y bienes públicos.
Una historia con mayores detalles de estos programas sociales la presentare-
mos posteriormente.
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