Normas internacionales para la atención y protección de la movilidad humana vinculada a los desastres ambientales y al cambio climático
| Autor | Beatriz Eugenia Sánchez Mojica/Sebastián Rubiano Galvis |
| Páginas | 33-70 |
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Hablar en derecho internacional de la regulación de la movilidad humana,
independientemente de su origen, es adentrarse en un asunto complejo
por dos razones. La primera es el hecho de que las disposiciones que se
ocupan de este asunto proceden de las más diversas fuentes, pues no hay
un único centro productor. Se trata, por tanto, de una red conformada
por normas, instituciones y procesos de toma de decisiones producidos en
diversos niveles —nacional, bilateral, multilateral, regional y universal—,
en los que participa todo tipo de actores; tanto pertenecientes a la sociedad
civil, como a los gobiernos nacionales y a las organizaciones internacio-
nales. En este tejido se interrelacionan disposiciones plenamente vinculan-
tes —como son los tratados de derechos humanos— con otras de soft law
que indican comportamientos y llenan vacíos sin establecer obligaciones
plenamente vinculantes. Los Principios Rectores de los desplazamientos
internos constituyen un ejemplo de estas últimas.
El segundo motivo de complejidad es que no existe un único régimen
internacional que se ocupe de regular los flujos de población. Al contra-
rio, lo que hay es un verdadero archipiélago de sistemas que se ocupan
de las diversas dimensiones de la movilidad humana cuando esta traspasa
una frontera internacional o cuando, como en el caso del desplazamiento
interno, es objeto de la atención de la comunidad internacional98. Cada
una de estas regulaciones presenta una relación distinta entre las normas
98
Betts, Alexander, “Introduction”, en Alexander Betts (ed.), Global Migration Gover-
nance, Oxford University Press, Oxford, 2011, p. 7.
Normas internacionales para la atención
y protección de la movilidad humana
vinculada a los desastres ambientales
y al cambio climático
34 ,
e instituciones trasnacionales (sean universales, regionales o bilaterales) y
las de origen doméstico99. En consecuencia, los Estados tienen mayor o
menor capacidad de decisión autónoma dependiendo del régimen o de la
arquitectura normativa particular100.
Así, por ejemplo, la gestión del refugio se rige por un sistema en el que
las normas e instituciones internacionales tienen un peso importante. Este
régimen se estructura en torno a la Convención de 1951 sobre el Estatuto
de los Refugiados y su Protocolo Adicional de 1967, y cuenta con la gestión
que realiza la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados (en adelante, ). En consecuencia, las reglas de actuación
para las autoridades estales no solo están bastante claras, sino que su cum-
plimiento se encuentra monitorizado por una agencia internacional. En
contraste, en la gestión de las migraciones laborales no existe un marco
unificado de actuación. Son múltiples las instancias que producen normati-
vidad en esta materia, siendo la Organización Internacional del Trabajo la
principal pero no la única. Comparte escenario con el Banco Mundial101, la
Organización Mundial del Comercio102 y los órganos de derechos humanos
de Naciones Unidas103. Esta diversidad de normas e instituciones confiere a
las autoridades estatales un considerable margen de acción.
99
Esta presencia dispersa del tema en distintos regímenes es una muestra de la creciente
fragmentación de la gobernanza global. Biermann, Frank, Pattberg, Philipp, Van Asselt, Harro
y Zelli, Fariborz, “The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for
Analysis”, en Global Environmental Politics, 9:4, 2009, p. 15.
100
Koslowsky, Rey, Global Mobility Regimes, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2011.
101
El Banco Mundial se ha interesado en especial por el tema de las remesas que los
emigrantes envían a su lugar de origen como herramienta para el desarrollo. A este asunto
han dedicado numerosos informes, así como dos grandes proyectos de investigación centra-
dos en África y el sur de Asia.
102
El movimiento de seres humanos es regulado por el Acuerdo General sobre el Comer-
cio de Servicios, pues es una de las formas en las que se prestan servicios internacionales. Esta
regulación se ocupa de las personas físicas que son proveedoras de servicios (como los profe-
sionales independientes) y de los que trabajan para un proveedor de servicios y se encuentran
en otro Miembro de la para suministrar un servicio.
103
Los mandatos de agencias tan distintas como , , Mujer y el Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos involucran a los trabajadores
migrantes y a sus familias. La Comisión de Derechos Humanos, además, abrió a firma la
Convención sobre los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias. Actualmente ha
sido ratificada por 46 Estados, ninguno de los cuales es receptor de grandes flujos migrato-
rios. Australia, Estados Unidos de América y los Estados europeos, a excepción de Turquía
y Albania, no han firmado este instrumento. Información disponible en la página web de
la base de datos de Naciones Unidas sobre el estatus de los tratados: http://treaties.un.org/
Pages/ParticipationStatus.aspx [consultada el 14 de marzo del 2016].
… 35
En el caso de la regulación de la movilidad asociada a causas ambien-
tales y climáticas se hace aún más compleja la situación pues no existe un
régimen como tal. En efecto, a pesar de que se trata de una realidad inne-
gable no ha sido posible aún la construcción de un único sistema interna-
cional para su gestión104. Esta ausencia se explica por la conjunción de tres
factores. Por un lado, se trata de un asunto relativamente nuevo en el pano-
rama internacional. Si bien desde el principio de los tiempos las personas
han debido abandonar sus hogares —o han quedado atrapadas en estos—
debido a catástrofes naturales o provocadas por el hombre, el hecho de
que la mayor parte de estos movimientos se produzcan al interior de los
Estados llevó a considerarlos, hasta hace poco, un asunto doméstico, del
que debían ocuparse en exclusiva las autoridades nacionales105.
Solo a finales del siglo pasado el desplazamiento interno dejó de ser un
asunto exclusivamente doméstico gracias a los Principios Rectores para el
desplazamiento interno y al trabajo de difusión de los mismos desarrollado
por su artífice, Francis M. Deng, representante especial del secretario gene-
ral de Naciones Unidas para los desplazamientos internos. No obstante, si
bien este instrumento reconoce los desastres ambientales como causa de
este tipo de éxodos106, en un principio la atención internacional se centró
en aquellos movimientos de población generados por conflictos armados y
situaciones de violencia generalizada que corrían el riesgo de convertirse en
flujos de refugiados107. De hecho, buena parte de los países que acogieron
en sus sistemas domésticos estos lineamientos lo hicieron incorporando
una definición del desplazamiento interno limitada a estas dos causales108.
104
Aleinikoff, Thomas Alexander, “International Legal Norms on Migration: Substance
without Architecture”, en Ryszard Cholewinski et al., International Migration Law: Developing
Paradigms and Key Challenges, . . . Asser Press, La Haya, 2007, p. 41; Mcadam, op. cit.
105
Laczko, Franz y Aghazarm, Christine, op. cit., p. 19.
106
Artículo 6.d. de los Principios Rectores. La inclusión de esta causal, así como la
referente a los procesos de desarrollo, generó un intenso debate, pues parte de quienes
colaboraron en la creación del instrumento consideraban que este perdería fuerza y eficacia
si se presentaba el desplazamiento forzado como un fenómeno muy amplio. Mooney, Erin,
“The Concept of Internal Displacement and the Case for Internally Displaced Persons as
Category of Concern”, en Refugee Survey Quarterly, vol. 24, n.º 3, 2005.
107
Sánchez, Beatriz Eugenia, “Cuando los derechos son la jaula. Trasplante rígido
del soft law para la gestión del desplazamiento forzado”, en Estudios Políticos, n.º 35, julio -
diciembre del 2009.
108
El caso más emblemático es el de Colombia, con la definición establecida en la Ley
387 de 1997. Sin embargo, otros Estados también han apostado por definiciones que no
incorporan causas ambientales. Es el caso de Perú, con su Ley 28.223 “sobre desplazamientos
internos”, del 20 de mayo del 2004. El programa turco de retorno y rehabilitación, en marcha
desde 1994, también acoge una definición de los desplazados restringida, vinculada al conflicto
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