La nueva politica de los pobres: Estado, lideres y organizaciones populares en la provisión de servicios básicos. Un estudio de caso en un asentamiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires. - Vol. 26 Núm. 1, Enero 2014 - Revista Desafíos - Libros y Revistas - VLEX 557918458

La nueva politica de los pobres: Estado, lideres y organizaciones populares en la provisión de servicios básicos. Un estudio de caso en un asentamiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

AutorBruno Besana, Patricio
Páginas297(36)

The New Politics of the Poor: State, Leaders and Popular Organizations in the Provision of Basic Services. A Case Study in a Slum in Buenos Aires

A nova política dos pobres: estado, líderes e organizaçôes populares na provisao de serviços básicos. Um estudo de caso em um assentamento da Regiao Metropolitana de Buenos Aires, Argentina

La población que reside en asentamientos (1) de la periferia de la Región Metropolitana de Buenos Aires (en adelante RMBA) ha experimentado un crecimiento pocas veces visto (Cravino, Del Río y Duarte, 2007). Factores de distinta índole someten a esta población a condiciones de extrema pobreza y de alta degradación ambiental, dos problemáticas que se refuerzan entre sí (Gutiérrez, 2012). Por un lado, el escaso poder adquisitivo de vastos sectores populares los obliga a localizarse en tierras con poco o nulo valor comercial, sobre todo en áreas inundables o expuestas a riesgos ambientales (Merlinsky, Fernández, Montera y Tobías, 2011). Por otro lado, la falta o inadecuada provisión de servicios básicos (agua potable y cloacas, recolección de residuos, energía eléctrica, etc.) se convierte en un agravante de las condiciones ambientales de los asentamientos (Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2011). A diferencia de lo que sucede en los barrios más acomodados del centro metropolitano, donde los servicios son gestionados integralmente por agencias públicas o empresas privadas, en los asentamientos la provisión de servicios es posible solo gracias a la mediación que distintas organizaciones populares y líderes locales realizan entre las agencias públicas y la población beneficiaría (Collier y Handlin, 2009). Hasta fines de los noventa, las organizaciones y los sujetos por excelencia de estas y otras intervenciones eran las unidades básicas (organizaciones de base del Partido Peronista) y sus respectivos punteros políticos o líderes locales peronistas (Levitsky, 2003). Por entonces, Auyero (2001) llamó la atención sobre el lugar de privilegio que las primeras y los segundos ocupaban en lo que denominó "las redes de resolución de problemas del clientelismo peronista" (p. 55). Desde ese momento, el estudio del clientelismo en Argentina se ha revitalizado. La mayoría de los planteamientos suele privilegiar alguna de sus dimensiones más características: a) las "redes de resolución de problemas cotidianos" que el clientelismo significa para la población más pobre, o b) el proceso de "compra de votos" por parte del partido clientelar. Sin embargo, ni los primeros, los segundos o aquellos que se encuentran en medio advirtieron algunas de las actividades que varios punteros realizaban "más allá del clientelismo" (Zarazaga, s. f.). En otras palabras, se trata del rol que asumieron algunos líderes locales (más allá del intercambio de favores individuales por votos) como prestadores de servicios básicos colectivos.

El primer objetivo del presente trabajo es señalar la importancia que los actores mencionados iban adquiriendo en la prestación de servicios básicos en asentamientos durante la década del noventa.

En los últimos diez años se ha suscitado una serie de cambios: la interacción entre las organizaciones populares o líderes locales y las agencias públicas se ha intensificado y transformado a partir de la mutación de antiguos planes sociales en programas de financiamiento público destinados a la prestación de servicios básicos. (2) Gran parte de la literatura especializada ha relacionado la profusión de los programas públicos y su relación con las organizaciones populares locales con un proceso de mayor envergadura denominado "burocratización de las organizaciones piqueteras" (Natalucci, 2010; Perelmiter, 2012). Antes de su burocratización, tres cuestiones distinguían al movimiento piquetero o de desocupados: 1) el piquete (3) como método distintivo y original de protesta; 2) el ejercicio de un trabajo social de base bajo la forma de redes barriales de provisión social, y 3) la autogestión de planes sociales obtenidos de agencias públicas mediante los métodos de protesta (Gómez, 2006; Pereyra, Pérez y Schuster, 2008; Svampa y Pereyra, 2003). A partir de la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007), el proceso de burocratización del movimiento piquetero significó la desmovilización de gran parte de las organizaciones que lo componían, el acceso de algunos de sus referentes al entramado institucional del Estado y la expansión y transformación de los planes sociales en los programas de financiamiento público antes referidos. Sin embargo, en la mayoría de los casos estos planteamientos incurren en varias omisiones: 1) desconocen las continuidades y rupturas que el proceso significó para las "antiguas" organizaciones populares y líderes locales, señalados por la literatura sobre el clientelismo; 2) no dan cuenta del crecimiento cuantitativo de las organizaciones populares locales, y 3) pasan por alto la importancia que este proceso trajo hacia la provisión de servicios básicos en asentamientos.

El segundo objetivo del estudio es explorar los cambios sufridos por los viejos líderes locales y las organizaciones populares y el surgimiento de nuevos líderes y organizaciones durante la última década, a raíz de la profusión de los programas de financiamiento público. En Argentina, estos programas han sido catalogados como Programas de Transferencia Condicionada (Zarazaga, 2013) o como Programas de Empleo (Díaz Langou, 2012). En todo caso, se ha analizado su distribución en términos clientelares (Brusco, Nazareno y Stokes, 2004; Zarazaga, 2013). Aunque estos análisis subrayan un aspecto importante de la implementación de dichos programas, sostengo que ya no bastan las categorías de análisis que refieren al clientelismo peronista (Auyero, 2001) para describir al conjunto de relaciones entre el Estado y la población que reside en los asentamientos. Tampoco se bastan por sí solos aquellas observaciones sobre la burocratización de las organizaciones piqueteras. Ambos se basan en dos tipos de actores diferentes que, a mi entender, han ido mezclándose hasta confluir, con matices propios de su trayectoria previa, en un fenómeno que denomino la nueva política de los pobres.

La estrategia teórico-metodológica que utilizo combina trabajo de campo etnográfico (2009-2013) en un asentamiento de la periferia de la RMBA, entrevistas espontáneas y semiestructuradas a líderes locales, funcionarios públicos y vecinos del barrio, análisis de documentos públicos y material bibliográfico y 210 encuestas a vecinos del barrio sobre las formas en que acceden a los servicios, sus percepciones sobre los principales problemas locales y sus ingresos mensuales. El relato y las reflexiones finales deben matizarse, en todo momento, a la luz de las limitaciones que presenta todo estudio de caso.

Sigue a continuación una serie de apartados que describen el contexto histórico en el que aumenta la población que reside en asentamientos de la periferia de la RMBA y las formas como se proveen los servicios básicos (en particular el de agua potable) en todo el territorio de la región y en los asentamientos.

Deterioro de las formas de hábitat popular y proliferación de los asentamientos en la periferia de la RMBA

La RMBA es el conglomerado urbano más importante de la Argentina. El proceso de urbanización que le dio la forma que tiene hoy día se inició durante de los primeros años del siglo XX (Pírez, 2004). En el marco de dicho proceso, hacia fines de los años veinte, la planificada provisión pública de los servicios básicos alcanzó casi la totalidad de la extensión de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante CABA), centro de la región (Godelik, 1998, p. 24 citado en Pírez, 2004). Mientras tanto, en los municipios de la provincia de Buenos Aires, periferia de la región, el proceso de urbanización tomó impulso tras los años cuarenta, de la mano del crecimiento de la industria nacional (Collier y Handlin, 2009). Entonces, los pocos asentamientos existentes eran considerados como estrategias de habitación transitoria por parte de quienes se acercaban a la región, atraídos por la demanda de mano de obra y la posibilidad de ascenso social (Verbitsky, 1957).

Durante las tres primeras partes del siglo XX, Argentina y sobre todo la RMBA presentaron indicadores socioeconómicos muy superiores a los de la media del resto de los países de América Latina (Fundación Konrad Adenauer, 2007). Tras la reestructuración del Estado nacional iniciada en los años setenta y consolidada durante la década del noventa, las políticas económicas neoliberales implementadas tuvieron, entre otras consecuencias, el encarecimiento del mercado inmobiliario y la contracción del mercado laboral nacional y metropolitano. Desde entonces, progresivamente, los asentamientos en la periferia de la RMBA pasaron a ser la forma preponderante y definitiva de acceso a la vivienda urbana para los sectores populares (Cravino et al., 2007). Según algunas estimaciones, mientras en 1981 la población que residía en asentamientos representaba un 4,3 % de la población total de la RMBA, para 2006 esa cifra aumentaba a 10,1 %, lo que equivale a un crecimiento relativo de 220 % sobre un 35 % del total de la población (Cravino et al., 2007). Al mismo tiempo, la paulatina escasez de terrenos habitables en las cercanías del centro administrativo y comercial de Buenos Aires (CABA), la merma en el poder adquisitivo de los sectores populares y la falta de políticas de vivienda barata para ellos los empujó a localizarse en tierras degradadas ambientalmente, con escaso o nulo valor comercial (Merlinsky et al., 2011). La deficiente provisión de servicios básicos es uno de los principales problemas que a diario deben afrontar los habitantes de los asentamientos. De aquí en adelante, tomo como ejemplo el caso del servicio de agua potable por dos razones: la primera se refiere a que, como se verá en el relato etnográfico, la extensión del servicio de agua potable en el asentamiento analizado...

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