De la organización territorial (Título XI de la Constitución Política)
| Autor | Wilson Herrera Llanos |
| Cargo | Abogado, especializado en Derecho Administrativo |
| Páginas | 193-208 |
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De acuerdo con lo visto en el tema anterior, podemos decir que, ya sea porque así lo estructuran y diseñan las técnicas jurídicas, como sostienen algunos autores,1 o ya sea, como dicen otros2, porque lo impongan «[...] las tradiciones económico-productivas, raciales, culturales e históricas diferenciales, que conceden cierta identidad oespecificidad a los habitantes con relación a los del resto del Estado-Nación...», lo cierto es que determinar la forma de la estructura de los estados, es decir, la manera como se organizan o disponen sus elementos esenciales, territorio, población y la autoridad o poder que sobre uno y otro rigen, es un problema fundamental del Estado que debe estudiarse de manera interactiva.
Es innegable la relación directa que existe entre los temas relativos a las «formas de Estado», o elementos estructurales del Estado, y los relativos a las «formas de gobierno», u organización de sólo uno de esos elementos, de la misma forma que es innegable la íntima vinculación del último de estos temas con el de la organización u ordenamiento territorial.
Cuando hablamos de la Organización Territorial de un Estado, sea éste Unitario o Federal, estamos hablando de su Ordenamiento Territorial, es decir, de la más adecuada disposición de los elementos o partes del territorio nacional de forma que se respete y mantenga su unidad y se logre, a través de ella, los fines del Estado. Tema que, como puede verse, tampoco puede desvertebrarse del estudio de las distintas formas como se organiza internamente ese mismo territorio para su administración y para la atención de los cometidos que le corresponden.
Y es que el tema de la organización territorial no puede examinarse con exclusión de las formas de organización política y administrativa del Estado, pues de la misma forma queel territorio, y las divisiones geográficas o materiales que de él se hagan, interesa fundamentalmontecomo elemento básicode la existencia del Estado, también se requieresustancialmente para fijar la forma de repartición o distribución del ejercicio del poder estatal.
Así vemos que cuando hab la mos d e la oiga n i zaci ón pu ramen te terri tonal del Estado, nos referimos a su división en los niveles o circunscripciones territoriales necesarias para el cumplimiento de las funciones y servicios del Estado, y cuando hablamos de formas de organización administrativaPage 194 internas del Estado, nos referimos a los diferentes sistemas a través de los cuales se determina la forma de repartición de las tareas y funciones públicas según que el poder se ejerza indivisiblemente en toda la extensión territorial o en los segmentos de ella, sin que, en uno u otro caso, podamos desvincular lo uno de lo otro.
En una palabra, la organización territorial ya no es un simple asunto de geografía o de demarcación de límites segmentarios del territorio, sino un asunto de política administrativa, de gestión de tareas públicas y de correlación de entidades y de poderes para la atención de las necesidades generales y particulares de la sociedad.
En los estudios adelantados en el país para diseñar una Ley de Reordenamiento Territorial se ha dicho que éste, más allá de una simple «reorganización político-administrativa de la Nación y sus entidades territoriales», es una política de Estado que genera los instrumentos necesarios para la «[...] planificación del desarrollo territorial a través de la creación de las condiciones más favorables para superar los principales problemas del país...».
Hoy no puede entenderse como cometido estatal fundamental cosa distinta a la del desarrollo integral de una sociedad que, asentada en circunscripciones territoriales, tiene necesidades comunes y particulares, para cuya satisfacción plena debe imponerse, de manera gradual y racional, una verdadera política de planificación.
Por eso, la Constitución de 1991 contempla, al lado del Plan Nacional para el Desarrollo Integral de la Nación, elaborado con participación activa de todas las fuerzas sociales representadas en las distintas entidades territoriales, la obligación de esas mismas entidades territoriales de formular, en concertación con el Gobierno nacional, planes de desarrollo que permitan asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de sus funciones.
Es por eso que, a la luz de nuestra actual Carta, toda esta interacción política y administrativa entre territorio y manejo administrativo está guiada, de manera central y uniforme, por una Ley Orgánica que establecerá, idealmente, la relación de derechos, obligaciones y funciones entre la Nación y las distintas circunscripciones territoriales, bajo el imperio de los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que permitirán un desarrollo finalmente unitario.
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Después de muchos encuentros, seminarios, discusión de documentos, visitas regionales y foros, cuando se escriben estas notas todavía no se ha expedid o la Ley Orgá nica de Ordenamiento Territorial a pesa r de existir, de manera dispersa, normas regulatorias de muchos aspectos que tienen que ver con la problemática pero sin el contenido unitario que el constituyente de 1991 ideó para una Norma Orgánica de Ordenamiento del territorio estatal en función de su desarrollo integral y su gobernabilidad.
No es posible creer que actualmente pueda continuarse el estudio de un ordenamiento territorial que tenga como marco de referencia una composición geográfica que desde 1991 para acá no es la misma, dada la desintegración parcial del territorio nacional frente a los efectos, cada vez más explosivos, de un conflicto armado que se extiende y difunde enmarañado y sin controles posibles.
Un gran número de departamentos y de municipios del país se encuentran bajo la égida mortal del desamparo institucional, donde la ausencia de mecanismos idóneos de atención y de servicio, que nunca se solucionó, hoy ya ha pasado a un segundo lugar frente al apremio vital que impone la invasión de una violencia cada vez más ciega y destructiva.
Mientras esto no se resuelva, es indudable que el fortalecimiento de un Estado social de derecho como meta y paradigma del ordenamiento territorial es hoy en día más un embeleco académico que una posibilidad jurídica, política y administrativa seria y objetiva frente a La imposibilidad material de abrir fuentes de trabajo, racionalizar la economía o lograr la optimización de los recursos propios de cada ente territorial, vale decir, de sanar al Estado, que es lo único que permitiría dar inicio a su ordenamiento territorial con propósitos de desarrollo.
De acuerdo con lo visto, la existencia al interior de los estados de diversos órganos y entes estatales, de división de territorios, de múltiples y variadas necesidades y de intereses y competencias jurídicas ha impuesto la necesidad histórica, hoy innegable, de repartir y coordinar las diversas acciones y competencias estatales como único medio efectivo para mantener una línea de administración y gobierno.
Se puede decir, además, con Sayagués Laso3, que son los elementosPage 196 territorio, población, economía nacional, ideas políticas y sociales predominantes, etc., además de los principios generales de administración, los que determinan la organización administrativa interna de los estados, de manera que mientras en países muy extensos es necesario entregar ciertos servicios a los diferentes segmentos territoriales en que se divide el territorio, en países pequeños resultará más conveniente centralizar tales servicios o encomendarlos a entes nacionales descentralizad os del poder.
Las conocidas formas de organización administrativa son la Centralización, la Desconcentración, la Delegación y la Descentralización, siendo esta última el rasgo característico del Estado contemporáneo.
Veamos unas nociones muy generales sobre el tema.
El profesor Gabino Fraga4 nos trae unas muy interesantes nociones de Centralización, Desconcentración y Descentralización administrativas.
De la primera dice que «[...] existe cuando los órganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta llegara la cúspide en que se encuentra el jefe supremo». De la segunda, que «[...] es la delegación de ciertas facultades de autoridad que hace el titular de una dependencia a favor de órganos que le están subordinados jerárquicamente. Y de la tercera, que «[...] tiene lugar cuando se confín la realización de algunas actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la administración central».
La directora del Departamento de Derecho Público de la Universidad Externado de Colombia, Sandra Morelli Rico, en conferencia pronunciada en las II jornadas Colombo-Venezolanas de Derecho Público5 dijo que además de los dos modelos paradigmáticos de organización estatal en el mundo, el Centralista o Unitario y el Federal o Compuesto, existe un tercero, el Regional o Autonómico.
El primero se caracteriza por la generalidad y uniformidad del régimen territorial y la división de todo el territorio en municipios, el origen electoral de las autoridades municipales, la dualidad de funciones propias y delegadas de los entes municipales, la casi inutilidad de los departamentos y un régimen de controles.
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El segundo se caracteriza por la técnica de repartición de competencias...
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