Parte orgánica. Estructura del Estado y división de poderes - Derecho Constitucional Colombiano de la carta de 1991 y sus reformas - Libros y Revistas - VLEX 379100642

Parte orgánica. Estructura del Estado y división de poderes

AutorManuel Fernando Quinche Ramírez
Páginas432-458

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Capítulo X.

Parte orgánica.

Estructura del Estado y división de poderes

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Uno de los enunciados más famosos del constitucionalismo occidental, está contenido en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, que establece: Artículo 16. Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de los poderes establecida, no tiene Constitución.

Una de las formas tradicionales de entender esta disposición, señala el fin del Estado absolutista, caracterizado por la concentración de los poderes en un solo sujeto (el monarca), para dar paso al Estado de derecho, en el que acontece la división del poder en distintas agencias o funciones, encargadas a diversos órganos o instituciones. En la comprensión política y estatal del siglo XVIII, el poder del Estado era concebido como el ejercicio de tres poderes: el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Dentro de esta comprensión simplista del asunto, se entendía que el legislativo se encargaba de emitir las leyes o los mandatos; que el ejecutivo velaba por su realización, y que el judicial sancionaba su inobservancia. A esta comprensión poco compleja del Estado, se la denominaba “la triple división de poderes” y desde ella, se daban explicaciones acerca de su funcionamiento.

Hoy se sabe obviamente, que era esa una visión parcial y simplista, que las funciones estatales no son tres, sino que son muchas más, tantas cuantas necesite el Estado para operar cabalmente, y que el Estado es hoy un fenómeno muy complejo, que a su vez exige complejidad y refinamiento en las teorías y en los discursos que lo describen y lo explican. En el caso del sistema colombiano, la norma de referencia es el artículo 113 de la Constitución, que anuncia la estructura del Estado bajo el principio de división de poderes, describiendo además, el tipo de relación que se da entre aquellos. Literalmente la norma establece:

Artículo 113. Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

Además de los órganos que las integran, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

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Para desarrollar el tema de la estructura del Estado y de la división de poderes se procederá de la siguiente manera: inicialmente se tematiza la división de poderes como un principio constitucional (i), para luego hacer una presentación de la estructura del Estado colombiano, desde los órganos que la conforman (ii). Finalmente se trabaja el tema de la relación entre las distintas funciones o agencias estatales (iii).

1. El principio de división de poderes

En el año 1788, los autores de El Federalista se preguntaban acerca de la estructura del gobierno federal y de la distribución del poder entre sus partes constitutivas, entendiendo que “La acumulación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y judiciales, en las mismas manos, sean estas de uno, de pocos o de muchos, hereditarias, autonombradas o electivas, puede decirse que constituye la definición misma de tiranía”.534Dentro de esta línea, los autores de las primeras cartas políticas en Colombia, bajo el influjo francés y norteamericano, introdujeron desde el comienzo el principio de división de poderes, históricamente contenido en todas las constituciones. Así, el primer texto nacional, del año 1821 disponía:

Artículo 10. El pueblo no ejercerá por sí mismo otras atribuciones de la soberanía, que la de las elecciones primarias; ni depositará el ejercicio de ella en unas solas manos. El poder supremo estará dividido para su administración en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Principio este que fue repetido en las demás constituciones. Así, la Carta Federal de 1863 estableció:

Artículo 36. El Gobierno general de los Estados Unidos de Colombia será, por la naturaleza de sus principios constitutivos, republicano, federal, electivo, alternativo y responsable; dividiéndose para su ejercicio en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.

534 Hamilton, Madison y Jay. 2001. Op. cit., Capítulo XLVII, página 205.

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De análoga forma la represiva Constitución de 1886 estableció formal-mente la división de poderes en el artículo 57, en el que se afirmaba que “Todos los poderes públicos son limitados, y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones”, lo que en la práctica no funcionó, pues la casi totalidad del poder se concentró en el Presidente, con el beneplácito de la Corte Suprema de Justicia del siglo XX.

En el contexto de la Constitución de 1991, las sentencias de la Corte Constitucional que mejor tratan el principio de división de poderes, son justamente aquellas que examinan normas que afectan cláusulas de derechos fundamentales y que permiten la concentración de más poderes en el Presidente de la República. Así en la Sentencia C-251 de 2002 que declaró la inexequibilidad de la Ley 684 de 2001 sobre el Poder Nacional y seguridad nacional, que contenía normas que luego fueron vertidas por la administración Uribe en el “Estatuto Antiterrorista”, y en los decretos legislativos que contenían las medidas para el estado de conmoción interior, precisó la Corte que

La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo no por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente.535

Más tarde, la Corte retomaría el tema de la división de poderes, al declarar la inexequibilidad de una parte del inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto legislativo No. 2 de 2004, sobre reelección presidencial. Allí arbitrariamente el Congreso de la República le había concedido al Consejo de Estado la potestad de legislar en materia estatutaria. La Corte, declarando la sustitución de la Constitución y la extralimitación en el poder de reforma, recordó que

535 Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas, consideración jurídica No. 28.

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en la Constitución de 1991, el principio de separación de poderes mantiene como elemento definitorio, la identificación de las distintas funciones del estado que, en el nivel supremo de su estructura, habrán de asignarse a órganos separados y autónomos. En este modelo los controles interorgánicos juegan un papel preponderante en la regulación del balance entre los poderes públicos.5362. La estructura del Estado y la división de poderes

La estrecha comprensión de la estructura del Estado, como dispuesta en tres poderes, fue abandonada con la expedición de la Carta de 1991. Si bien el primer inciso del artículo 113 anuncia la tradicional existencia de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, se señala inmediatamente en el inciso segundo la existencia de otros órganos “autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”. Al trabajar los temas de la estructura del Estado colombiano y sus órganos, Ibáñez hace una reconstrucción, recordando cómo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, fue planteada como iniciativa, el establecimiento de cinco ramas del poder (la ejecutiva, la legislativa, la judicial, la fiscalizadora y la electoral), propuesta que tras ser sometida a debate, fue modificada y transformada hasta acordarse el texto finalmente vertido en el artículo 113 de la actual Constitución.

Al hacer el balance de la discusión, del texto y de la estructura estatal finalmente adoptada, diferencia Ibáñez entre dos estructuras: la vertida en el texto de la Carta Política, y la estructura ampliada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Respecto de la primera señala el autor, que:

La Constitución Política de 1991 adoptó una nueva estructura del Estado Colombiano compuesta por las tres grandes Ramas del Poder Público (art. 113), y, además, por la organización Fiscalizadora o de Control (arts. 113, 117 a 119), la organización Electoral (arts. 113, 120), el Banco de la República, para el ejercicio de las funciones de banca central (arts. 371 a 373) y la Comisión Nacional de Televisión (arts. 75 y 76).537

536 Sentencia C-1040 de 2005, varios ponentes.

537 Ibáñez, Jorge. 2006. Op. cit., página 87.

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Acerca de la estructura ampliada por la jurisprudencia constitucional, indica el autor que allí se incluyen como organismos autónomos, con régimen constitucional especial, “La Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130), el conjunto de organismos con regímenes especiales y autonomía para el cumplimiento de determinadas funciones agrupadas en las corporaciones autónomas regionales (arts. 157.7 y 331) y las universidades del Estado”.538

A continuación se hace una presentación general de las distintas funciones y órganos, que luego dará paso en el resto de este libro, a la presentación analítica de las funciones ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y de control.

2.1. La función ejecutiva


Considera Ibáñez que “La Rama Ejecutiva es aquella faceta del poder público que concentra el mayor vínculo de acciones para lograr la realización de los fines del Estado, pues a su cargo está principalmente el ejercicio de la función administrativa”.539De conformidad con el diseño constitucional, la suprema autoridad en el ejercicio de la función ejecutiva es el Presidente de la República. Teniendo como norma de...

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