La construcción de la paz y la fragilidad estatal: una revisión de la literatura
| Autor | Farid Samir Benavides Vanegas |
| Cargo | Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de Massachusetts en Amherst y candidato a segundo doctorado en Filosofía por la Universidad de Barcelona. |
| Páginas | 123-175 |
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Farid Samir Benavides Vanegas*
La construcción de la paz y la
fragilidad estatal: una revisión
de la literatura**
Fecha de recepción: 30 de abril de 2010
Fecha de aprobación: 28 de mayo de 2010
1. INTRODUCCIÓN
El colapso de los Estados y la presencia de situaciones que afectan su
fortaleza son aspectos que cada vez preocupan más a la comunidad
internacional y a las agencias internacionales de cooperación para el
desarrollo. La fragilidad de los Estados, la violencia estructural, y el conflicto
RESUMEN ABSTRACT
En este texto me ocupo de presentar la literatura
sobre la cuestión de la fragilidad estatal, la cons-
trucción de la paz y la cooperación internacional.
Considero relevante conocer la literatura sobre el
tema, no solo por la creciente importancia que ha
adquirido la noción de fragilidad, sino por la estre-
cha relación que tienen estos temas en la cons-
trucción de Estado.
In this text I analyze current literature on state fra-
gility, peace building and international cooperation.
I argue that it is impor tant to become familiar with
this literature, not only because of the growing
importance of the concept of fragility, but also be-
cause of its centrality for peace studies and agen-
cies involved in international cooperation.
Palabras clave: fragilidad estatal, construcción de
Estado, construcción de paz, cooperación interna-
cional, seguridad internacional, relaciones interna-
cionales, globalización.
Keywords: State fragility, state building, peace
building, international cooperation, international
security, international relations, globalization.
* Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de Massachusetts en Amherst y candidato a
segundo doctorado en Filosofía por la Universidad de Barcelona. Investigador del Campus per
la Pau de la Universitat Oberta de Catalunya y del Grupo Copal de la Universidad Nacional de
Colombia. Consultor Internacional. faridbenavides@gmail.com.
** Este texto se basa en el background paper sobre construcción de paz en situaciones de
fragilidad estatal elaborado para la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (Aecid) en el segundo semestre de 2009. Agradezco a la Aecid su autorización para
publicarlo.
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URÍDICO, No. 29, septiembre-diciembre, Bogotá, 2010, pp. 123-176
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armado producen efectos materiales y simbólicos que obstaculizan el desarrollo
político, social y cultural de los países. Tradicionalmente la cooperación inter-
nacional enfrentaba estas situaciones a través de la ayuda humanitaria, pero sin
desplegar acciones que contribuyeran al fortalecimiento del Estado, a su legi-
timidad y a la consolidación a largo plazo de una situación de paz y de pleno
respeto a los derechos de las personas. La ayuda para el desarrollo se llevaba a
cabo sin actuar con un horizonte de construcción de paz, esto es, sin tener en
cuenta el papel que la ayuda podría prestar para prevenir el conflicto o para
transformarlo de manera positiva.
Este estado de cosas ha cambiado en los últimos años, pues la cooperación
internacional no solo se ocupa del fortalecimiento del Estado y de sus institu-
ciones, sino que ahora su trabajo en países frágiles o en situación de fragilidad
se hace teniendo en cuenta la íntima relación que hay entre paz y desarrollo.
Los conflictos no son vistos solamente como tragedias humanitarias, sino que se
desarrollan como intervenciones tendientes a obtener su terminación por vías
pacíficas, a reconstruir el Estado y el tejido social una vez terminado el mismo,
y a contribuir al mantenimiento y al fortalecimiento de la paz.
El fortalecimiento del Estado de derecho (rule of law), el respeto a los derechos
humanos, la celebración de elecciones democráticas, el monopolio estatal sobre
las armas, el empoderamiento de los colectivos en situación de vulnerabilidad,
son todas actividades que apuntan a la construcción de la paz (Galtung et ál.,
2002).1 Por ello hoy en día la literatura resalta la necesidad de tener en cuenta
la relación entre seguridad y desarrollo, entendidos como seguridad humana
y desarrollo humano, sin que pueda afirmarse la primacía de uno sobre otro.
Sin embargo, los críticos han señalado los peligros de agendas amplias de cons-
trucción de paz, pues pueden conducir a situaciones de confrontación entre la
cooperación internacional y las elites de los países socios; o a situaciones de
cooptación, en las que las elites de los países socios imponen su propia agen-
da a la cooperación internacional. Si bien la situación ideal es una de plena
cooperación con los países socios, es mucho más probable que las agencias
de cooperación internacional se vean en la situación de aceptar situaciones de
1 Se hace la distinción entre Estado con derecho y Estado de derecho. Aunque el concepto de
Estado de derecho no es idéntico al de rule of law se suelen tratar como equivalentes. Sin em-
bargo conviene tener en cuenta que la idea de Estado de derecho hace referencia a la tradición
continental, en tanto la idea de rule of law lo hace a la tradición anglosajona, particularmente
la de los Estados Unidos. El Estado de derecho supone un Estado regido por una ley que haga
respetar las libertades y garantías políticas de la poliarquía; que haga respetar los derechos de
toda la población; y que establezca redes de responsabilidad y accountability que implique
un control de los funcionarios públicos y un balance entre todos los poderes públicos. Cfr.
Guillermo O’Donnell. “Las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina”. En
Juan Méndez, ed. La (in)efectividad de la ley en América Latina. Buenos Aires: Paidós, 2002;
Ernesto Garzón Valdés. Derecho, ética y política. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1993; Darío Melossi. The State of Social Control. A sociological study of concepts of State and
social control in the making of democracy. Cambridge: Polity, 1990.
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compromiso, en donde el programa de construcción de paz sea negociado con
las elites, reflejando el deseo de cooperación por la estabilidad y la legitimidad
estatales y el de las elites por tener unas reformas que no afecten su base de
poder. En los países en conflicto, posconflicto, frágiles, o en situación de fragi-
lidad, uno de los retos es precisamente realizar tareas de construcción de paz
y de construcción de Estado dentro de los lineamientos de las Declaraciones
de Paris y de Accra, sin caer en la trampa de contribuir a la per manencia de
estructuras de poder que son parte de las causas del conflicto.2
En este texto me ocupo de presentar la literatura sobre la cuestión de la fragi-
lidad estatal, la construcción de la paz y la cooperación internacional. Consi-
dero relevante conocer la literatura sobre el tema, no solo por la importancia
creciente que ha adquirido la noción de fragilidad, sino por la centralidad de
la cuestión para los estudios de construcción de paz y la cooperación inter-
nacional.
2. FRAGILIDAD ESTATAL
Son diversas las formas en las cuales se clasifica a un país como frágil y aten-
diendo a diferentes elementos. El Banco Mundial se basa en el Country Policy
and Institutional Assesment, CPIA para clasificar a un país como frágil y lo
hace sobre la base de cuatro categorías que reúnen 16 criterios, así: manejo
económico; políticas estructurales; políticas de inclusión social y de equidad; e
instituciones y manejo del sector público. Lo que caracteriza a estos criterios,
así como a los de las agencias de cooperación internacional, es su ambigüedad
y arbitrariedad, pues se coloca el límite entre fragilidad y fortaleza en un lugar
del continuo, separando de manera artificial la fortaleza y la debilidad estatal.
Una revisión de la amplia liter atura sobre fragilidad estatal nos permite ver la
falta de consenso sobre la mejor definición acerca de qué es lo que hace frágil
a un país.3 Para Susan Woodward, la categoría misma de fragilidad estatal es
2 Barnett, Michael, “State Fragility, the Peacebuilder´s Contract, and the Search for the Least Bad
State”, http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:28ap_ZlLrokJ:erd.eui.eu/media/barnett.pd
f+Michael+Barnett.+State+Fragility,+the+Peacebuilder%C2%B4s+Contract,+and+the+Search+fo
r+the+Least+Bad+State&hl=es&gl=es (14.08.2009).
3 En el análisis de los países es preciso tener en cuenta la existencia de zonas de dominio
estatal y de zonas de fragilidad estatal, todo ello dentro del territorio de un mismo Estado.
Igualmente, es preciso reconocer que existen diferencias entre las situaciones de conflicto y
posconflicto y las de fragilidad estatal. Dicho de otro modo, no todos los Estados en conflicto
son frágiles, o por lo menos no necesariamente lo son en todo su territorio y la fragilidad no
se deriva necesariamente de la existencia de un conflicto armado en el territorio del Estado.
Muchos Estados están en proceso de construcción, por lo que su fragilidad se deriva precisa-
mente de la ausencia estatal. Un análisis para el caso colombiano con la idea de que el Estado
no ha conquistado su territorio y por tanto genera un vacío que alimenta el conflicto armado,
lo hace Orozco Abad en Orozco Abad, Iván. Combatientes, rebeles y terroristas, Bogotá, Edi-
torial Temis, 1992. Para un crítica completa y una revisión actualizada de la bibliografía sobre
el tema ver: Engberg-Pedersen, Lans, Andersen, Louise y Stepputat, Finn, “Fragile Situations.
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