Plan de acción estratégica regulatoria
| Autor | Pablo T. Spiller |
| Cargo | Consultor Internacional |
| Páginas | 9-59 |
PLAN DE ACCiÓN Y ESTRATEGIA
REGULATORIA
Estedocumento corresponde al Informe Final presentado por el profesor PabloT. Spiller,
Consultor Internacional,
y
se relaciona con el análisis del Sector de Agua Potable
y
Saneamiento
Básico en Colombia, estudio financiado con recursos del BID. Producto de este documento
han surgido las Basesdel Nuevo Marco Regulatorio que la Comisión de Regulación
de Agua Potable ySaneamiento Básico-CRA- ha empezado a divulgar en todo el país.
Por: Pablo Spiller
Consultor Internacional
INTRODUCCiÓN
E
l sector de agua potable y alcan-
tarillado es quizás el servicio público
. por excelencia. Spiller ( 1996) define
servicios públicos como aquellos servicios
que tienen tres características fundamen-
tales: a) altos grados de activos hundidos,
b) altas economías de densidad, escala o
de ámbito,
I
y c) consumo masivo. Estas
tres características diferencian a los ser-
vicios públicos de otros servicios, ya sean
estos prestados por el sector público o
privado. De acuerdo con esta definición,
por ejemplo, el servicio de seguridad, si
bien es de consumo masivo,
y
probable-
mente tenga economías de densidad, no
tiene grandes activos hundidos. El servi-
cio de educación, si bien es de consumo
público, no tiene grandes economías de
escala,- ni tiene grandes activos hundidos.
La industria del acero, tiene altos activos
hundidos, pero no se caracteriza ni por
grandes economías de densidad, escala o
ámbito, ní por su consumo masivo. Ser-
vicios como los de agua, electricidad, gas,
y.
en cierta medida telecomunicaciones,
tienen las tres características básicas de
la definición arriba mencionada. El servi-
cio de aseo, no tiene ni costos hundidos,
ni economías de densidad, escúla o ámbi-
to, razón por la cual no se considera un
servicio público en dicha definición. Por
ello el análisís aquí realizado indica qué di-
cho sector no debe ser objeto de regula-
ción por parte de la CRA.2 El sector de
agua potable y alcantarillado es, más que
ninguno de los otros tres servicios
mencionados con consumo masivo, el
servicio donde la proporción de costos
11[--------
REGULACiÓN
9
PLAN DE ACCIÓN
hundidos sobre costos totales es mayor,
y como los otros tres, se caracteriza por
economías de densidad con bajaseconomías
de escala.
Lasconsecuencias de estas tres carac-
terísticas para el funcionamiento del sec-
tor son fundamentales. Savedoff and
Spiller, en Spilled Water,
l
muestran cómo
estas características implican que los sec-
tores de servicios públicos tienden a ge-
nerar un equilibrio estable y de baja cali-
dad, equilibrio que lleva a que el sector
se encuentre en un circulo vicioso: bajos
precios conducen a baja calidad (penetra-
ción, mantenimiento), baja calidad lleva a
bajo apoyo politico para inversión en el
sector, bajo apoyo politico lleva a que las
empresas "escondan el dinero" ("cash
hiding),' dinero escondido lleva a corrup-
ción, anacronismo y mal manejo empre-
sarial. La corrupción disminuye aún más
el apoyo político, dificultando el aumento
de precios,' lo que impide la expansión y
restringe el mantenimiento. La Figura 1,
tomada de Spilled Water, muestra por qué
el equilibrio de bajo nivel es un equilibrio
estable.
La aparición de equilibrios de bajo
nivel se debe precisamente a las tres
características fundamentales de los ser-
vicios públicos descritas anteriormente. El
consumo masivo hace que el sector poli-
tico sea sensitivo a los precios finales. Las
amplias economías de densidad implican
que el servicio se caracterizará por un
número reducido de operadores en cada
localidad,' dando la impresión de la exis-
tencia de un poder monopólico. A su vez,
los amplios portafolios hundidas implican
que una vez realizadas las inversiones; los
operadores, sean públicos o privados, es-
tarán dispuestos a continuar prestando el
servicio aún si los ingresos no cubren los
costos de inversión realizados. En la me-
FIGURA I
Cubren solamente salarios
Inversiones limitadas
Dependencia de las
transferencias del gobierno
Vaivenes políticos
Propiedad estatal
Falta de apoyo público
-
Baja cobertura
Racionamiento
• "Dinero escondido"
• Sobre-emoleo
10
REGULACiÓN •
-----------~~
,--------------------- -- --
PLAN DE ACCIÓN
dida en que los ingresos cubran los cos-
tos operativos, los operadores continua-
rán en funcionamiento. La existencia de
pérdidas contables puede llevarlos a la
quiebra, pero esto no implica que la em-
presa no pueda operar. Por lo tanto, el
sector político tiene una amplia latitud en
cuanto a la fijación de precios al consumi-
dor. Por un lado, la presión hacia precios
bajos se enfrenta a una oposición débil.
Reducciones en los precios no llevan a la
suspensión de operaciones, por lo tanto,
dado el incentivo político electoral de
transferir rentas a los votantes, el político
tiene una tendencia casi irresistible a ba-
jar los precios. Los operadores, privados
o públicos, conscientes de la existencia de
dichos incentivos no invierten, llevando a
bajos niveles de penetración, aumentan;
do la presión política sobre la empresa,
limitando los aumentos tarifarios en perío-
dos de aumentos de costos, generando una
menor inversión, y llevando al círculo vi-
cioso de baja calidad arriba descrito.
Los equilibrios caracterizados por
mejores niveles de calidad son factibles, pero
el mensaje de Spilled Water es que dichos
equilibrios son frágiles. Estos pueden rever-
tir en equilibrios de bajo nivel debido a gol-
pes aleatorios externos al sector.
El problema de la regulación de los
servicios públicos yen particular del sec-
tor de agua potable y alcantarillado, es por
lo tanto, cómo preservar equilibrios de alta
calidad, si los hubiese, y cómo romper el
equilibrio de baja calidad si el sector se en-
contrase en él. En la sección 11de este infor-
me, mostramos que los indicadores básicos
del sector de agua potable y alcantarillado
en Colombia caracterizan a éste como un
sector en un equilibrio de bajo nivel. Por
lo tanto, el propósito de la regulación en
Colombia debe ser; el de romper dicho
equilibrio, de manera tal que el sector se
mueva hacia un equilibrio de alto nivel; y el
de crear una institucionalidad que permita
mantener, una vez llegado a él, un equili-
brio de alto nivel.
Este análisis difiere en forma sustan-
cial de intentos previos de análisis del pro-
pósito de la regulación en el sector de agua
para Colombia. Estudios anteriores carac-
terizan a los servicios públicos, y al servicio
de agua en particular, como un monopolio
natural, definiendo al problema regulatorio
como un problema de limitar las rentas mo-
nopólicas.
Por ejemplo, en su informe a la CRA,
Oxera (1994, parágrafo 3 de su resumen
ejecutivo)' dice:
"En cuanto a la regulación de mono-
polio natural el papel del regulador es el
de replicar las condiciones de un merca-
do competitivo, tanto en la prestación de
servicios como en el acceso a fondos de ca-
pital."
Similarmente, en un informe recien-
te a la CRA, Consultoría DTTI (1998, pági-
na 35) dice:'
"En definitiva, la dificultad fundamen-
tal del regulador es cómo tomar decisiones
bajo información asimétrica, con alta pro-
babilidad de presencia de comportamientos
oportunistas, donde la empresa y otras ins-
tituciones o grupos participantes utilizan esta
simetría para abusar del poder monopólico,
•REGULACiÓN I I
¡¡¡¡¡¡¡;¡¡¡------------
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba