La politica internacional de la regulacion del cannabis en Uruguay. Un analisis de la respuesta uruguaya a los desafios y oportunidades del regimen internacional de drogas. - Vol. 29 Núm. 2, Julio 2017 - Revista Desafíos - Libros y Revistas - VLEX 692155189

La politica internacional de la regulacion del cannabis en Uruguay. Un analisis de la respuesta uruguaya a los desafios y oportunidades del regimen internacional de drogas.

AutorAlvarez, Nicolas
CargoEnsayo
Páginas19(41)

The International Politics of Cannabis Regulation in Uruguay. An Analysis of the Uruguayan Response to the Challenges and Opportunities from the International Drugs Regime

A politica internacional da regulacao do cannabis no Uruguai. Uma analise da resposta uruguaia aos desafios e oportunidades do regime internacional de drogas

Introduccion

Luego de un ano de discusion en el Parlamento, en mayo del ano 2014, el Poder Ejecutivo uruguayo reglamento la Ley No. 19172 sobre el control y regulacion del cannabis y sus derivados. Producto de los cuestionamientos recibidos desde el ambito internacional, el gobierno implemento una estrategia dirigida a justificar la iniciativa, generar aliados y contener las criticas provenientes desde el exterior. Este trabajo aborda las siguientes preguntas: ?como un pequeno pais logro modificar su politica hacia el cannabis en un contexto internacional a priori hostil a las innovaciones? ?Como logro sortear los obstaculos politicos y legales? ?Cuales fueron las consecuencias para Uruguay en terminos internacionales? ?Y las consecuencias para otros paises y para el regimen internacional de combate a las drogas?

Procurando dar una respuesta, se analiza la estructura del regimen internacional de drogas y el posicionamiento de sus principales actores, las amenazas surgidas tras la presentacion de la iniciativa, la busqueda de aliados a nivel internacional (estados nacionales, organismos intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales) y el vinculo de la politica domestica con el plano de la negociacion internacional. Los datos utilizados provienen de dos investigaciones anteriores llevadas a cabo por los autores desde el Instituto de Ciencia Politica de la Universidad de la Republica durante los anos 2015 y 2016 (1).

Tras la identificacion de tres etapas distintivas, influenciadas por factores tanto exogenos como endogenos, se afirma que una ventana de oportunidad, capitalizada por los representantes del Estado uruguayo, permitio al gobierno asegurar un espacio de autonomia en la esfera internacional que posibilito la implementacion de la politica deseada. Y, lo que es mas, que finalmente la innovacion no solo no supuso un costo reputacional para el pais, sino que ademas le permitio cosechar reditos politicos y de imagen previamente impensados. Asimismo, se proyecta que la iniciativa no provocara una disrupcion de magnitud en el regimen internacional de combate a las drogas en el corto plazo. Pero que, no obstante, mediante la ampliacion de las opciones de politica socialmente consideradas como posibles y aceptables, y a traves de la reduccion de los costos percibidos por innovar en el orden de las relaciones diplomaticas, la propuesta uruguaya facilita el camino a la adopcion de nuevas estrategias frente al cannabis en otros paises.

El articulo se estructura de la siguiente manera. En primer lugar se presenta el marco teorico-metodologico, y a continuacion se analiza el posicionamiento de los principales actores del regimen en el continuo cambio-continuidad con respecto al enfoque hegemonico de drogas. En tercer lugar se desarrolla la estrategia internacional de pre sentacion y defensa de la politica de drogas de Uruguay y se analizan sus resultados. Por ultimo, se exponen las reflexiones finales sobre el impacto de la iniciativa uruguaya en otros paises y en el regimen internacional de combate a las drogas.

Marco teorico-metodologico

Un regimen internacional de combate a las drogas

Este trabajo asume como punto de partida que la existencia de un conjunto de normas juridicas de caracter internacional, practicas usuales seguidas por los Estados y organismos internacionales vinculados con el fenomeno de las sustancias psicoactivas de caracter ilegal--comunmente referidas como "drogas"--constituye un regimen internacional. De acuerdo a la clasica definicion de Stephen Krasner (1982a), un regimen internacional consiste en un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un tema dado de las relaciones internacionales.

Este regimen, basado en la extendida creencia de que el consumo de sustancias psicoactivas constituye un fenomeno indeseable y, por ende, a erradicar, se cimenta sobre tres convenciones internacionales (1961--enmendada en 1972--, 1971 y 1988) que regulan el comportamiento de los Estados nacionales sobre el tema. Los tres organos centrales son la Comision de Estupefacientes, ambito de toma de decisiones intergubernamental incrustado en el sistema de las Naciones Unidas (ONU); la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingles) y la Junta Internacional de Fiscalizacion de Estupefacientes (JIFE), cuerpo tecnico encargado de la supervision del cumplimiento de las convenciones. A su vez, por su rol de asesor de la Comision de Estupefacientes para la elaboracion de las listas de sustancias psicoactivas prohibidas, la Organizacion Mundial de la Salud (OMC), mediante su Comite de Expertos, ejerce un papel relevante.

Los motivos por los cuales los Estados aceptan restringir su espacio para la accion mediante la creacion y la adhesion a regimenes internacionales han sido uno de los principales temas de debate en el campo de las relaciones internacionales. La busqueda de Estados poderosos de alcanzar sus intereses mediante estos arreglos (Krasner, 1982b), el objetivo de solucionar problemas de accion colectiva (Stein, 1982), o de reducir los costos de transaccion (Keohane, 1982), han sido algunos argumentos mencionadas por la literatura. Una de las explicaciones mas difundidas viene dada por la teoria de la estabilidad hegemonica que sostiene que, en un mundo internacional anarquico, los regimenes requieren de un Estado lider (hegemonico) o de un grupo de Estados lider que los conduzcan y ejerzan como los garantes del cumplimiento de sus disposiciones (Kindleberger, 1981; Gilpin, 1990).

De acuerdo a Krasner (1982b), una vez consolidados los regimenes adquieren vida propia e incluso la fuerza de la inercia los mantiene en pie cuando han cambiado los intereses de los actores que los crearon. Ademas, si los argumentos de la teoria de la politica burocratica (Peters, 1999) son extrapolables a la realidad internacional, se espera que las acciones de los funcionarios internacionales de los organos del regimen ejerzan presion a favor de la continuidad. Finalmente, en un orden internacional caracterizado por una creciente--aunque paulatina, y asimetrica entre areas-- desconcentracion del poder, con Estados con posiciones conservadoras en materia de drogas que aspiran a un estatus de potencia mundial (China), o al menos a recobrar un mayor perfil internacional (Rusia), el regimen de combate a las drogas no parece tan amenazado--a pesar del cambio de posicion de Estados Unidos--. En todo caso, su capacidad de ejercer como freno frente a iniciativas reformistas permanece como una cuestion empirica.

Regimenes regionales

Como en otras arenas, el regimen internacional de drogas convive con multiples regimenes regionales que implican un constrenimiento adicional a la accion de los Estados. En el caso americano, las acciones iniciales de la Organizacion de los Estados Americanos (OEA) supusieron una replica del regimen internacional liderado por Estados Unidos. No obstante, con el paso del tiempo y los cambios politicos, los regimenes regionales tambien adquieren sus propias dinamicas, por lo que su interaccion con el regimen internacional y con las opciones de politica de los Estados nacionales se vuelve un tema de analisis relevante por derecho propio.

Igualmente, asi como el fin de la Guerra Fria supuso el ascenso de las regiones como unidades politicas de relevancia analitica (Hettne y Soderbaum, 2000), desde mediados de la primera decada del siglo XXI se observa en America Latina la emergencia de nuevas organizaciones e instituciones sin la participacion de Estados Unidos en lo que algunos autores llaman regionalismo posliberal (Sanahuja, 2012; Serbin, 2012). Estas organizaciones, como la Union de Naciones Suramericanas (UNASUR) o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribenos (CELAC), han buscado articular posiciones respecto al tema drogas entre sus miembros, agregando asi nuevas voces en el escenario internacional y complejizando el vinculo entre el regimen internacional de drogas, los regimenes regionales y los Estados nacionales.

Estado y vinculo domestico-internacional

En este contexto internacional, los Estados disenan sus estrategias para alcanzar los objetivos politicos que desean. En el caso de Uruguay, con respecto al tema drogas, el gobierno procuro el espacio de autonomia suficiente para implementar una politica de regulacion del cannabis que chocaba contra la ortodoxia consagrada en el regimen internacional vigente. Sin embargo, como nos ensenan los teoricos de la toma de decisiones en politica exterior (Allison, 1971; George, 1991), los gobiernos no son unidades monoliticas, sino que en su interior conviven distintas visiones y racionalidades acerca de como encarar los diversos desafios de politica publica. Y ademas, estos organizan, con el presidente como vertice, distintos esquemas de comunicacion e intercambio que tienen consecuencias en la calidad y la celeridad de las politicas, en la eficiencia de los recursos materiales y humanos utilizados, y sobre el grado de consenso que generan.

En la arena internacional de drogas--una politica exterior no tradicional--conviven diferentes agencias con agendas y objetivos no siempre coincidentes. Por ejemplo, en el caso uruguayo, es posible especular con que la Junta Nacional de Drogas (JND) buscara una politica mas intransigente respecto al aseguramiento del espacio para implementar la iniciativa, mientras que la Cancilleria, preocupada por las relaciones internacionales del pais en su conjunto, se mostrara mas cautelosa.

Pero ademas, como bien advierte Moravsik...

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