La política social y sus efectos sobre la pobreza durante distintas etapas macroeconómicas. Argentina, 1992-2012
| Autor | Agustín Salvia, Santiago Poy, Julieta Vera |
| Páginas | 165-203 |
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DESARRO. SOC. 71, PRIMER SEMESTRE DE 2013, PP. X-XX, ISSN 0120-3584
Revista
Desarrollo y Sociedad
76
Primer semestre 2016
PP. 165-203, ISSN 0120-3584
La política social y sus efectos sobre la pobreza
durante distintas etapas macroeconómicas.
Argentina, 1992-2012
Social Policy and Its Effects on Poverty Under
Different Macroeconomic Regimes. Argentina,
1992-2012
Agustín Salvia1
Santiago Poy2
Julieta Vera3
DOI: 10.13043/DYS.76.4
Resumen
El artículo analiza los cambios registrados en la política social en la Argentina
durante las fases de implementación de reformas estructurales y el ciclo de
1 Investigador Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). Inves-
tigador jefe del Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica
Argentina y director del Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social del Instituto Gino Germani
de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Dirección postal: Av. Alicia Moreau
de Justo 1500, Of. 462 (C1107AFD), Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Correo electrónico: agsalvia@
retina.ar.
2 Becario doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) con sede en el
Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina (UCA). Dirección postal: Av. Alicia Moreau de
Justo 1500, Of. 462 (C1107AFD), Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Correo electrónico: santiago_poy@
uca.edu.ar.
3 Investigadora del Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Ar-
gentina y del Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social del Instituto Gino Germani de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Dirección postal: Av. Alicia Moreau de Justo 1500,
Of. 462 (C1107AFD), Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Correo electrónico: julietavera@gmail.com.
Este artículo fue recibido el 2 de marzo de 2015, revisado el 10 de julio de 2015 y finalmente aceptado
el 17 de noviembre de 2015.
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crecimiento bajo políticas heterodoxas. El trabajo tiene como objetivo evaluar
el modo en que el gasto público social —los programas de asistencia social
directa, los planes de protección al desempleo y los ingresos por jubilaciones
y pensiones— incidieron en las tasas de pobreza e indigencia. En primer lugar,
se examinan los cambios en el volumen y la composición del gasto público
social. En segundo lugar, se presenta un modelo de descomposición que permite
identificar los efectos del crecimiento económico, la distribución del ingreso
y las políticas sociales sobre los cambios en las tasas de pobreza e indigencia.
Se utilizan datos de organismos públicos y microdatos de la Encuesta Perma-
nente de Hogares del Instituto Nacional de Estadística y Censos.
Palabras clave: política social, pobreza, indigencia.
Clasificación JEL: I32, I38, J18.
Abstract
This article analyzes the changes observed in social policy in Argentina between
structural reforms phase and the subsequent period of economic growth under
heterodox economic policies, and strives to determine how government social
spending –especially income transfers, employment programs and pension
and retirement income- affected poverty and extreme poverty rates. Firstly,
changes in the volume and composition of government social spending are
examined. Secondly, the article presents results of a decomposition model,
which allows the identification of the effects produced by economic growth,
income distribution and social policies on the observed changes of poverty
rates. The article uses government data and micro-data of household’s sur-
vey known as Encuesta Permanente de Hogares, by the National Institute for
Statistics and Census.
Key words: Social policy, poverty, extreme poverty.
JEL classification: I32, I38, J18.
Introducción
Durante las últimas dos décadas, en un marco general de crecimiento eco-
nómico, tuvo lugar en casi todos los países de América Latina una importante
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reducción de la pobreza. Al mismo tiempo, sobre todo en el último decenio,
habría mejorado la distribución del ingreso. En este contexto, cabe interrogarse
acerca del papel desempeñado por las políticas sociales4 en dichos procesos.
Los efectos positivos que han tenido, durante estos años, las políticas de lucha
contra la pobreza y de reducción de la desigualdad han sido destacados tanto
por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2010, 2011,
2013, 2014b) como por el Banco Mundial (Birdsall y De la Torre, 2001; Ferreira
et al., 2013; Lustig, López-Calva y Ortiz-Juárez, 2012). Ambos enfoques coin-
ciden en que la reducción de la pobreza y la desigualdad constituyen condi-
ciones necesarias para el crecimiento económico y que las políticas sociales
pueden tener un rol protagónico para alcanzar tales resultados (Birdsall y De
la Torre, 2001; Cepal, 2010, 2013; De Ferranti, Perry, Ferreira y Walton, 2003;
Perry, Maloney, Arias, López y Servén, 2006)5.
Sin embargo, algunos de los estudios que sustentan estas conclusiones se apo-
yan en evidencias construidas con datos agregados o no consideran los con-
textos sociopolíticos específicos de cada país. Al mismo tiempo, y más allá de
los efectos positivos asignados a las políticas sociales, se reconoce que la inte-
gración sistémica como proceso efectivo de convergencia social sigue siendo
una deuda pendiente (Cepal, 2013, 2014a).
Por ello es relevante aportar evidencias que permitan estudiar las variaciones
en los niveles de pobreza de cada país considerando los factores sociales y
político-económicos intervinientes. Tomando como marco los cambios ocu-
rridos durante las últimas dos décadas en la Argentina, el presente artículo
4 Se adopta aquí una forma ampliamente difundida de concebir las “políticas sociales” como el conjunto
de dispositivos a partir de los cuales el Estado interviene de manera directa en la redistribución secun-
daria del ingreso, en oposición a la distribución primaria que estaría dominada por el funcionamiento
de los mercados (Isuani, 2008; Isuani, Tenti y Lo Vuolo, 1991). Esto sin perjuicio de que la política
estatal incide también en la distribución primaria, tal como ocurre a través del salario mínimo, las
negociaciones colectivas o las políticas activas en materia de registro laboral (Lavoie y Stockhammer,
2012; Neumark, Schweitzer y Wascher, 2004; y, para la Argentina, especialmente Groisman, 2012 y
Kostzer, 2006).
5 Se ha señalado que estos aparentes acuerdos esconden diferencias profundas. Para una revisión de
estas en torno al vínculo entre clases sociales, relaciones de poder, crecimiento, desigualdad y pobreza,
véase Cortés (2013, 2014).
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examina las características de la política social y su impacto sobre la pobreza
y la indigencia a nivel de los hogares6.
En la historia argentina reciente confluyen las reformas estructurales imple-
mentadas durante los años noventa (1992-2001), la crisis de ese ciclo (2001-
2002) y la fase de reactivación, bajo políticas de carácter heterodoxo más
orientadas hacia el mercado interno (2003-2012). Un análisis comparativo per-
mite indagar la relación entre diferentes etapas macroeconómicas y de política
social en el marco de una economía heterogénea (Cepal, 2010, 2014a; Pinto,
1973; Prebisch, 1963, 1970; Rodríguez, 2006) que se abrió al mercado mun-
dial y que, luego de la crisis de dicho proceso, se orientó al mercado interno
pero manteniendo altos niveles de concentración y especialización productiva7.
En esta línea, el trabajo somete a examen empírico dos argumentos acerca de
la naturaleza, el sentido y el impacto de las políticas sociales durante estos
periodos: a) la existencia de un cambio cuantitativo en la política social entre
el periodo de reformas estructurales y la etapa posterior a la crisis y b) el papel
de las transferencias de ingresos provenientes de la política social como ins-
trumentos para crear un mínimo de inclusión social y, de ese modo, reducir
las tasas de indigencia y pobreza.
Para llevar adelante este análisis se utiliza información secundaria agregada
sobre la evolución y composición del gasto social, así como información sobre
los ingresos de los hogares a partir de microdatos de la Encuesta Permanente
de Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec). Por
motivos de fiabilidad y comparabilidad, el análisis de microdatos se limitó
al área metropolitana del Gran Buenos Aires (GBA)8. Los años seleccionados
corresponden a las ondas del mes de mayo de 1992, 1998 y 2003 (correspon-
dientes a la EPH puntual) y el tercer trimestre de 2003, el primer trimestre de
6 A este modelo de análisis podría agregarse el papel de las estrategias sociodemográficas y socioeco-
nómicas de los propios hogares. Estos factores no se han considerado en este estudio.
7 El problema presenta derivaciones distintas en un sistema subdesarrollado según se trate de un modelo
de economía cerrada o abierta (Hernández, 2006; Salvia, 2012).
8 Si bien los resultados de este trabajo no tienen alcance nacional, el área metropolitana del Gran Buenos
Aires concentra casi el 30% de la población urbana del país, consume aproximadamente el 40% de la
energía eléctrica demandada a nivel nacional y produce más del 45% del producto bruto geográfico
(PBG) argentino, de tal manera que los eventos ocurridos en esta jurisdicción influyen considerablemente
en cualquier análisis del país en su conjunto.
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2004 y los segundos trimestres de los años 2005 a 2012 (correspondientes a
microdatos de la EPH continua)9.
En la primera sección se ofrece una descripción general de los cambios ocurri-
dos en las políticas sociales durante las últimas dos décadas en la Argentina.
En el segundo apartado se examina el comportamiento del gasto social con-
solidado (nacional, provincial y municipal) y de sus principales componentes
entre los años 1992 y 2012. En la tercera sección se evalúa el efecto de las
transferencias provenientes de la política social, los ingresos de mercado y la
desigualdad sobre los cambios en las tasas de indigencia y pobreza. El artículo
concluye con una discusión de los principales hallazgos.
I. Transformación en la redistribución secundaria del
ingreso: políticas sociales universales, sectoriales y
asistencialistas
La literatura que aborda la problemática del desarrollo en América Latina des-
taca una serie de cambios ocurridos a partir de los años setenta en la región10.
Estos cambios han implicado no solo una redefinición del modelo de creci-
miento, sino también de las políticas sociales y del modo en que se organizan
tales intervenciones. En efecto, los sistemas de políticas sociales centralizados,
universales y administrados estatalmente dieron lugar a modelos descentrali-
zados, con una delegación de funciones en el sector privado y focalizados en
los sectores excluidos.
En este contexto, con el apoyo de organismos multilaterales de crédito (Banco
Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo) surgió una serie de nuevos pro-
gramas de transferencia de ingresos, entre ellos los subsidios para el cuidado
de la alimentación y la salud, los sistemas de pensiones no contributivas, los
programas de empleo y capacitación y las transferencias condicionadas de
9 Véanse los ejercicios de compatibilización de las fuentes en el anexo metodológico y también en Salvia
(2012) y Vera (2013).
10 Los especialistas coinciden en indicar que varios países de la región transitaron de un modelo de
desarrollo industrial sustitutivo orientado al mercado interno, con pleno empleo, a uno de apertura
económica, en el que el pleno empleo y la movilidad social ascendente se volvieron más difíciles de
alcanzar para una parte de la población (Barba, 2011; Hernández, 2006; Kaztman y Wormald, 2002;
Tokman y O’Donnell, 1999).
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ingresos. La asistencia económica directa a los pobres y una mayor inversión
en capital humano, con fines de cohesión social, pasaron a formar parte de
los temas principales de la agenda social (Barba, 2011; Barrientos y Hulme,
2008; Cepal, 2009; Lavinas, 2014).
Estos programas se definen como transitorios, en la medida que no constituyen
derechos permanentes sino que las poblaciones beneficiarias reciben del Estado
una ayuda económica mientras se cumplan las condiciones de elegibilidad. Al
mismo tiempo, es una función clave de estos dotar de activos —tanto en capital
social como humano— a las poblaciones objeto de beneficios, para promover
su integración a las relaciones de mercado (Perry et al., 2006).
Una mirada a los antecedentes de las políticas sociales en la Argentina revela
un proceso similar, si bien las condiciones de protección social previas a las
reformas estructurales eran algo más extendidas que en la mayoría de los paí-
ses de la región. Hasta la década de los setenta, el país tenía un sistema de
política social basado en un régimen estratificado formado por tres compo-
nentes: la provisión universalista de los sistemas de educación y salud públicas,
las prestaciones de salud y previsionales diferenciadas, estratificadas según
nivel salarial y rama de actividad, y la atención localizada a los problemas de
pobreza extrema y falta de vivienda (Lo Vuolo y Barbeito, 1992, 1998).
El estancamiento económico, el déficit fiscal y el deterioro progresivo del mer-
cado de trabajo tuvieron un impacto regresivo sobre los diferentes compo-
nentes del sistema prevaleciente. El signo más visible de este proceso durante
los años ochenta fue el incremento de la pobreza extrema y el desempleo, así
como la creciente dificultad de los servicios de protección social del llamado
“Estado benefactor” para atender las nuevas demandas sociales (Grassi, Hintze
y Neufeld, 1994; Lo Vuolo y Barbeito, 1992, 1998). Cada uno de los compo-
nentes mencionados comenzó a experimentar problemas de financiamiento y
de gestión que impulsaron, a partir de mediados de los ochenta y durante los
noventa, el lanzamiento de importantes iniciativas orientadas a la redefini-
ción de la política social11.
11 A partir de los años setenta el modelo que atribuía al Estado un rol central en la redistribución de
bienes sociales enfrentó desafíos político-económicos que cuestionaron su supervivencia. La literatura
especializada presenta disidencias respecto de las razones que habrían provocado su crisis (Bonvecchi
y Smulovitz, 2008; Grassi et al., 1994; Isuani, 2008).
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Así, las reformas de los años noventa introdujeron cambios en las políticas
sociales para reducir el déficit público, incrementar la participación del sector
privado en el mercado de los servicios sociales universales y asistir de manera
focalizada a los grupos vulnerables (Isuani, 2008). Estas reformas aumentaron
la inequidad en los servicios prestados en forma universal y profundizaron el
carácter estratificado y fragmentado de aquellos servicios que ya presenta-
ban esos rasgos (Danani, 2003; Danani y Grassi, 2008; Falappa y Andrenacci,
2008; Grassi, 2003; Lo Vuolo, Barbeito, Pautassi y Rodríguez, 1999; Repetto,
2002; Repetto y Andrenacci, 2005).
La crisis del régimen de convertibilidad cambiaria, entre 2001 y 2002, estuvo
acompañada por el abrupto aumento del desempleo, la pobreza y la des-
igualdad12 e hizo evidente la fragilidad del sistema de protección y asistencia
social generado durante el periodo de reformas estructurales. A partir de ese
momento y con un nuevo modelo económico, tuvo lugar un proceso de reac-
tivación económica con una fuerte demanda de empleo y la promoción de
actividades vinculadas al mercado interno, lo que impactó positivamente en
distintos indicadores sociales (Beccaria y Maurizio, 2012; Centro de Investi-
gación y Formación de la República Argentina [Cifra], 2011; Damill y Frenkel,
2006; Gasparini, Cruces y Tornarolli, 2009; Lindenboim, 2012). Sin embargo, se
habrían mantenido ciertas tendencias previas en lo que respecta a la hetero-
geneidad laboral, la pobreza estructural y la posibilidad de convergencia social
(Azpiazu y Schorr, 2010a, 2010b; Damill, Frenkel y Maurizio, 2011; Lozano y
Raffo, 2011; Salvia, 2014; Salvia y Vera, 2012, 2013).
En ese marco, entre 2003 y 2012 se aplicaron “contrarreformas” en materia
financiera, laboral, de regulaciones comerciales, regímenes de subsidios, polí-
tica de ingresos y en los subsistemas de la seguridad social (Bertranou y Paz,
2007; Danani y Grassi, 2008; Danani y Hintze, 2011; Neffa y Panigo, 2009;
Novick, 2006; Palomino, 2007). Estas medidas estuvieron acompañadas por
un fuerte aumento de los gastos en infraestructura social, servicios públicos
de educación y salud, previsión social (jubilaciones y pensiones) y, según la
coyuntura, en los programas de promoción y asistencia directa de ingresos.
12 El desempleo alcanzó su récord histórico (18,3% en octubre de 2001 y 21,5% en mayo de 2002) y
crecieron notablemente los niveles de pobreza e indigencia. En mayo de 2003, la pobreza abarcaba al
54% de las personas y la indigencia al 27,7%. Sobre la evolución de los indicadores sociales durante
y después de la crisis, véase Lindenboim (2012).
La política social y sus efectos sobre la pobreza
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Con estas evidencias se afirma que la política social ha pasado a tener —en
la nueva etapa macroeconómica y a diferencia del periodo previo— un papel
activo en la transferencia de recursos económicos a favor de los sectores más
pobres, lo que explica la reducción ocurrida en las tasas de pobreza e indigen-
cia, así como la mejora en la distribución del ingreso. Estas afirmaciones serán
objeto de análisis en los siguientes apartados, sin perder de vista las condicio-
nes económicas y ocupacionales en las cuales operaron las políticas sociales en
cada una de las fases estudiadas.
II. Cambios en la política social y en los programas de
protección contra la pobreza durante distintas fases
macroeconómicas
Es relevante comparar las diferencias en la redistribución de recursos sociales
entre el periodo de reformas estructurales, la crisis de dicho modelo y la fase
de políticas heterodoxas. Para ello, se examinan la evolución del gasto social
y sus prioridades en cada etapa. En este análisis, el gasto social se ha clasifi-
cado en tres conceptos: a) previsión y seguridad social (sistema de pensiones
de retiros e invalidez o sistema previsional y de seguros de salud y obras
sociales), b) desarrollo social (promoción y asistencia social directa y pro-
gramas de protección al desempleo dirigido a grupos de riesgo) y c) ga stos
estructurale s orientados a pol íticas universales (educación y cultura, salud,
agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo, otros servicios o sub-
sidios sociales urbanos)13 .
En los veinte años transcurridos entre 1992 y 2012 (figura 1), el gasto público
social en la Argentina mantuvo una tendencia creciente: su participación como
porcentaje del producto interno bruto (PIB) pasó de 19,8% a 27,8% en 2009
y a 29,8% en 2012 (según datos empalmados)14. Los principales conceptos
13 En la elaboración de esta serie se tomaron datos consolidados de la Dirección Nacional de Análisis del
Gasto Público y Programas Sociales (DNAGP) del Ministerio de Economía, hasta 2009. Tras la disolución
de esta dependencia, dicha información quedó interrumpida. Los años 2010-2012 se completaron con
datos no consolidados provenientes de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) del Ministerio de
Economía. Debido al sesgo que esto introduce, se indicaron los años finales con líneas punteadas. Para
el detalle, véase el anexo metodológico de este trabajo.
14 En adelante se toman en cuenta, salvo indicación en contrario, los datos empalmados hasta 2012, para
favorecer la lectura.
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asociados a este aumento fueron los gastos sociales universales, que pasó de
10,4% a 15,5% del PIB, y el componente de previsión y seguridad social, cuyo
peso subió de 8,5% a 12% del PIB. Mientras tanto, los gastos en desarrollo
social asociados a los llamados programas de protección contra la pobreza, si
bien duplicaron su participación, mantuvieron un bajo peso relativo (pasaron
de 1% a 2,3% del PIB).
Figura 1. Gasto público social consolidadoa. Gobiernos nacional, provincial y municipal.
En porcentaje del PIB. Argentina, 1992-2012
8,5 7,9 8,2 8,4 8,0 7,5 7,4 7,9 7,9 8,1 7,0 6,6 6,3 6,1 6,4 7,9 8,2 9,5 9,5 10,1
12,0
1,0 1,3 1,4 1,2 1,3 1,5 1,6 1,7 1,6 1,7 2,2 2,6 2,5 2,5 2,4 2,3 2,2 2,6 2,8 2,4 2,3
10,4 11,1 11,4 11,6 10,8 10,8 11,1 12,3 11,9 12,3
10,4 9,9 10,1 11,4 12,0 12,7 13,5
15,7
13,5 14,4 15,5
19,8 20,3 21,0 21,2 20,1 19,8 20,1 21,8 21,4 22,2
19,7 19,1 18,9 20,0 20,8
22,9 24,0
27,8
25,8 26,9
29,8
0
5
10
15
20
25
30
35
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Previsión social Desarrollo social Gasto en políticas universales Total
Nota: a el gasto público social consolidado incluye el gasto realizado por los distintos niveles de gobierno.
Entre 1992-2009, los datos corresponden a la DNAGP y en los años siguientes se estimaron a partir de los
resultados de ejecución presupuestaria de la ONP.
Fuente: elaboración propia con base en DNAGP, ONP e Indec.
Asimismo, durante el periodo 1992-2012, el PIB argentino a precios constantes
creció 108%, lo cual confirma un aumento real en la función del gasto social
durante las últimas décadas en la Argentina. La figura 2 examina esta tenden-
cia con respecto a la evolución del gasto social real per cápita. El resultado
es un aumento de dicho gasto entre 1992 y 2012 superior a 150%, cuando el
PIB per cápita creció 70% en igual lapso. En otros términos, cabe subrayar el
incremento real en la redistribución secundaria del ingreso a nivel agregado.
Ahora bien, además de estas tendencias, ¿qué diferentes comportamientos y
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DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
usos registró el gasto social en cada una de las etapas político-económicas de
las últimas dos décadas en la Argentina?
Figura 2. Gasto público social consolidado per cápita. Gobiernos nacional, provincial
y municipal. En pesos argentinos de 1993. Argentina, 1992-2012
576 549 599 585 583 583 595 602 594 578 442 444 463 486 548 727 801 9261.003
1.153
1.378
65 90 100 87 96 114 126 127 117 121 139 179 182 196 206 208 215 254 295 276 270
708 773 831 810 786 844 887 936 896 875
652 673 740 901 1.022
1.169
1.318
1.524
1.419
1.634
1.783
1.349
1.412
1.529
1.482
1.464
1.541
1.608
1.665
1.607
1.574
1.234
1.296
1.384
1.583
1.776
2.103
2.334
2.705
2.716
3.064
3.431
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Previsión social Desarrollo social Gasto en políticas universales Total
Fuente: elaboración propia con base en DNAGP, ONP e Indec.
De la evidencia presentada se desprende un comportamiento diferenciado según
las distintas etapas seguidas por la política económica: a) incremento de 17%
del gasto real per cápita en el periodo de políticas de reforma estructural (1992
y 2001), con un aumento de 12% en la participación del PIB, b) caída de 21%
en el contexto de la crisis (2001-2002), con una pérdida de 15% en la participa-
ción del PIB y c) un fuerte incremento del gasto social real per cápita de 178%
entre 2002 y 2012, con casi 60% de aumento en su peso en el PIB.
Sin embargo, también se observa que estas tendencias no fueron homogéneas
a nivel de los componentes del gasto social al tomar en cuenta el contexto
político-económico.
1) En la vigencia de las políticas de reforma estructural (1992 y 2001), en
un marco de aumento del desempleo y la pobreza, el gasto per cápita en
desarrollo social creció 85%, a la vez que el gasto público en las funciones
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sociales universales (educación, salud, vivienda y otros servicios) solo lo hizo
24%. Al mismo tiempo, luego del traspaso del sistema público de previsión
social a un modelo mixto de capitalización, el gasto per cápita en previ-
sión social no experimentó cambios reales (0,3%). En el contexto de la crisis
2001-2002, si bien casi todos los rubros cayeron, el único que no lo hizo fue
el gasto per cápita en desarrollo social, el cual aumentó en un año casi 30%.
2) Durante el periodo posdevaluación 2002-2012, en un contexto de rever-
sión de varias de las reformas implementadas durante la década anterior,
el fuerte incremento que experimentó el gasto social involucró a todos
los conceptos, aunque con algunas diferencias relevantes. Por una parte,
el gasto en funciones de previsión y seguridad social creció 211%15; en
segundo lugar, el gasto social per cápita en funciones de políticas univer-
sales registró un incremento de 173%; y, por último, el gasto per cápita
en funciones de desarrollo social tuvo un aumento solo algo superior al
registrado durante la década anterior (94%).
Si se examina específicamente el gasto per cápita en funciones de desarrollo
social, se observa que entre 1992 y 2012 aumentó más de 300%. Y su parti-
cipación en el PIB, aunque aumentó de manera significativa, solo pasó de 1%
a 2,3%. No obstante, este componente reviste especial interés por cuanto es
el que reúne a los programas de promoción social, asistencia directa y pro-
tección frente al desempleo, denominados de manera genérica programas de
protección contra la pobreza, los cuales han estado dirigidos —con mayores o
menores condicionalidades o focalización— hacia los hogares pobres, desafi-
liados de la seguridad social o excluidos del mercado de trabajo formal.
15 Esto ocurrió en un contexto en el que se dio fin al sistema privado de capitalización (2008), mediante
la creación del sistema integrado previsional argentino (SIPA). A la vez, el sistema público emprendió en
2005 el Plan de Inclusión Previsional, casi universal, y a través de él pudieron acceder a una jubilación
las personas en edad jubilatoria y a las que les faltaban años de aportes formales o quienes habiendo
acumulado treinta años de aportes no tenían ya acceso al mercado de trabajo formal. Estas medidas
permitieron aumentar significativamente la tasa de cobertura del sistema previsional hasta llegar al
90% de la población de adultos mayores de 65 años (Bertranou, Cetrángolo, Grushka y Casanova, 2012;
Rofman, 2013). Además, con la sanción de la Ley de Movilidad de las Jubilaciones y Pensiones en 2008,
la actualización de las prestaciones pasó a basarse en parámetros predeterminados relacionados con la
evolución de los salarios de los trabajadores en actividad y de los recursos contributivos e impositivos
vinculados con la previsión social. Para mayores detalles acerca del impacto de la recomposición de
los haberes y la extensión de la cobertura en la protección de los adultos mayores, véanse Danani y
Beccaria (2011).
La política social y sus efectos sobre la pobreza
176
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
Tal como se indicó, estos programas tuvieron especial crecimiento en la
década de los noventa, una vez iniciadas las políticas de reforma estructural.
El aumento del desempleo y la pobreza, asociado a la reconversión produc-
tiva, hizo necesario formular programas para responder al nuevo escenario
social (Danani, 2003; Falappa y Andrenacci, 2008; Grassi, 2003; Lo Vuolo et
al., 1999; Repetto y Andrenacci, 2005).
Dependiendo de sus objetivos, metodología y encuadre sectorial, los progra-
mas de protección contra la pobreza se pueden clasificar en dos tipos: a) los
dirigidos a brindar una ayuda económica a cambio de una contraprestación
laboral o de entrenamiento y búsqueda de empleo, en donde se ha incluido
al sistema de seguro de desempleo16 (programas de protección frente al des-
empleo), del tipo workfare y b) los dirigidos a proveer de ingresos, alimentos,
bienes o servicio de asistencia a familias en situación de emergencia o exclu-
sión social, por lo general excluidas del mercado de trabajo formal y del régi-
men de la seguridad social (programas de promoción o asistencia directa, en
donde se incluyen los programas de transferencia condicionada de ingresos),
del tipo welfare (Moreno y Serrano, 2007).
Se trata en ambos casos de sistemas que procuran generar una transferen-
cia secundaria de ingresos hacia los sectores más pobres de la estratificación
social, cuyo gasto anual ejecutado —tal como se ha señalado— nunca superó
el 3% del PIB. Como se puede observar en las figuras 3 y 4, aunque ambos
regímenes incrementaron a lo largo de las dos décadas el nivel de gasto real
per cápita, no lo hicieron con la misma intensidad según el modelo político-
económico y las condiciones sociales generales del país.
Por una parte, en el marco de las políticas de reforma estructural, si bien
no perdieron vigencia los programas de asistencia directa, fueron ganando
importancia los programas de protección al desempleo fundados en el modelo
workfare (entre otros, Trabajar, Integración Comunitaria, Desarrollo Local,
Manos a la Obra, Proyecto Joven). Esta línea de asistencia a sectores pobres
desocupados de baja calificación alcanzó su mayor desarrollo en 2002, como
corolario de la crisis, con el lanzamiento del programa Jefas y Jefes de Hogar
16 Para mayores especificaciones acerca del seguro por desempleo, sus requisitos de elegibilidad y el
tiempo y monto de las prestaciones, véanse Bertranou y Paz (2007).
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 177
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
Desocupados (PJHD)17. Debe tomarse en cuenta que entre 1992 y 2001 la
participación agregada en el PIB de estos programas de protección contra la
pobreza pasó de 1% a 1,7%, y que como efecto del PJHD esta participación
subió en 2003 a 2,5%.
Figura 3. Gasto público social consolidado per cápita en programas de protección
contra la pobreza. En pesos argentinos de 1993 per cápita. Argentina,
1992-2012
63 76 82 71 76 92 103 104 95 95
77
96 107
133
152 165 180
217
267
248 245
214 17 16 19 21 23 23 22 26 63
83
74 63 54 43 35 37 27 28 25
0
50
100
150
200
250
300
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Promoción social y asistencia directa (incluye AUH) Programas de protección al desempleo
Fuente: elaboración propia con base en DNAGP, ONP e Indec.
En una situación de recuperación económica, aumento de la demanda de
empleo y reducción de la pobreza, a partir de ese año comenzó a retroceder
la cantidad de beneficiarios del PJHD, lo que estuvo acompañado de un cam-
bio de paradigma en la concepción de los programas de protección contra la
pobreza por parte del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Los nuevos programas de protección al desempleo, como alternativa al PJHD,
buscaron una mayor focalización y tendieron hacia acciones de tipo welfare
17 El PJHD, creado en enero de 2002, se propuso garantizar un ingreso mínimo a los hogares con jefas y
jefes desocupados con hijos menores de 18 años o discapacitados. El programa, que llegó a tener más
de dos millones de beneficiarios, promovía la capacitación laboral o la participación de los beneficia-
rios en actividades de contraprestación laboral que generasen impacto productivo local o en servicios
comunitarios.
La política social y sus efectos sobre la pobreza
178
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
(Seguro de Capacitación y Empleo, Más y Mejor Trabajo, Terminalidad Educa-
tiva, entre otros). En 2012, el nivel de participación en el PIB de estos dispo-
sitivos volvió a los valores de inicio de la década de los noventa (entre 0,2%
y 0,3% del PIB).
Figura 4. Gasto público social consolidado en programas de protección contra la
pobreza. En porcentaje del PIB. Argentina, 1992-2012
0,9
1,1 1,1 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,3 1,3 1,2
1,4 1,5
1,7 1,8 1,8 1,8
2,2
2,5
2,2 2,1
0,0
0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4
1,0
1,2
1,0
0,8
0,6
0,5 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Promoción social y asistencia directa (incluye AUH) Programas de protección al desempleo
Fuente: elaboración propia con base en DNAGP, ONP e Indec.
En sentido inverso, en la medida que los programas de promoción y asistencia
directa (Plan Familia18, Pensiones No Contributivas, programas alimentarios,
etc.) iban cubriendo o absorbiendo a beneficiarios del PJHD, el gasto social
implicado en estos programas crecía de manera constante. En medio de la rece-
sión producida por la crisis internacional de 2009, el Gobierno implementó un
régimen más amplio de transferencia condicionada de ingresos, denominado
Asignación Universal por Hijo (AUH)19. El gasto comprendido en los programas
18 El plan otorgaba una transferencia monetaria proporcional a la cantidad de hijos en el hogar, la cual
tenía como objetivo proteger a los hogares en situación de riesgo social. La asignación no remunerativa
se establecía bajo la condicionalidad de asistencia escolar y control sanitario.
19 En octubre de 2009, el Gobierno nacional implementó la AUH mediante un decreto que modificó el
régimen de asignaciones familiares —que hasta entonces beneficiaba a los trabajadores registrados— y
lo extendió a los hijos de desocupados y trabajadores informales con salario inferior al salario mínimo,
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 179
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
de protección contra la pobreza habría alcanzado una participación en el PIB
en 2010 de 2,8%.
A modo de balance, cabe destacar que las modificaciones introducidas durante
la fase de políticas heterodoxas suponen un cambio significativo en la función
de la política social. En comparación con el periodo anterior, puede afirmarse
que las transferencias secundarias de ingresos por vía de los servicios públi-
cos universales y el sistema de la seguridad social adquirieron mayor relevan-
cia, así como las transferencias de ingresos monetarios y no monetarios por
medio de programas masivos, dirigidos no solo a asistir económicamente a
los hogares más pobres, sino también a incentivar el mejoramiento del capi-
tal humano de sus integrantes.
III. Los programas de protección contra la pobreza
y la previsión social: impacto sobre la pobreza y
la indigencia
Antes de examinar los efectos que la política social tuvo, en las distintas fases
analizadas, sobre la pobreza y la indigencia, se presenta la evolución de estas
tasas en los hogares del Gran Buenos Aires (figura 5).
Entre los años 1992 y 1998, es decir, durante los años de mayor crecimiento
económico en el ciclo de reformas estructurales, las tasas de pobreza e indi-
gencia iniciaron su tendencia incremental. Entre 1998 y 2003, la sociedad
argentina transitó desde la recesión a la crisis económica y luego a la reac-
tivación. En ese marco, la tasa de pobreza en mayo de 2003 llegó a abarcar
a casi cuatro de cada diez hogares, lo que expresaba el impacto del mayor
desempleo y el deterioro económico. Entre 2003 y 2007 creció la demanda de
empleo y se recompusieron los ingresos de los hogares, en medio de las políticas
vital y móvil. La norma estipula que los desocupados y trabajadores informales con menores en el hogar
reciben un monto fijo por niño, un beneficio en parte condicionado a la entrega de certificados de
asistencia escolar y control sanitario. Aunque la AUH no es realmente universal, según algunos espe-
cialistas en la práctica universaliza o amplía la ayuda social a los menores de edad (Gasparini y Cruces,
2010). En mayo de 2011 se extendió también a las mujeres embarazadas a partir de doce semanas
de gestación. A pesar de que la AUH se considera un programa distinto a otros implementados en la
región (como Bolsa Familia, en Brasil) por cuanto busca constituirse en un derecho de los trabajadores
informales, según algunos autores podría incluirse en un mismo conjunto de políticas inscritas en el
paradigma del “manejo del riesgo social”. Véase esta perspectiva crítica en Lavinas (2014).
La política social y sus efectos sobre la pobreza
180
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
heterodoxas que siguieron a la crisis. Así, las tasas de pobreza e indigencia
experimentaron una sistemática reducción y volvieron a ubicarse en niveles
de la fase macroeconómica anterior. Durante la última fase (2007-2012), la
economía argentina tuvo una fase más moderada de crecimiento y la pobreza
volvió a caer, aunque a un ritmo más lento que en el periodo anterior.
Figura 5. Tasas de pobreza e indigencia de los hogares. Gran Buenos Aires, 1992-2012
11,9%11,1%
17,1%
22,8%
37,9% 33,8%31,3%
27,1%
20,3%
20,8%20,4%18,8%16,9%14,7%15,8%
1,8% 2,5% 3,8%
7,0%
15,2% 14,2%
10,6%8,2% 6,7% 6,6% 5,9% 4,9% 4,8% 4,1% 4,4%
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1992 1994 19982001 2003
(M) 2003
(3T) 2004 2005 20062007 2008 2009 2010 2011 2012
Tasa de pobreza Tasa de indigencia
Porcentaje
Fuente: elaboración propia con base en la EPH del Indec.
Una vez identificados los cambios ocurridos en las tasas de pobreza e indigen-
cia durante los distintos periodos estudiados, cabe preguntarse: ¿Qué impacto
específico tuvieron las transferencias previsionales —el sistema de jubilacio-
nes y pensiones— y los instrumentos de promoción y asistencia social directa
—caracterizados como programas de protección contra la pobreza— sobre las
tasas de indigencia y pobreza?
Debe tenerse en cuenta que el nivel de pobreza en un país es el resultado de
la relación entre crecimiento, régimen de empleo y distribución del ingreso.
A través de las diversas políticas analizadas, el Estado interviene en dichas
relaciones, sea en un sentido progresivo o regresivo. Dado que en su con-
junto estos comportamientos son una expresión —aunque no necesariamente
directa— del modelo político-económico o del ciclo de la economía generado
por tales políticas, es posible analizar los efectos específicos que los facto-
res señalados tuvieron sobre los cambios observados en la pobreza y la indi-
gencia. Para ello, no sería válido el análisis de la correlación simple entre la
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 181
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
evolución de las tasas de indigencia y pobreza y el comportamiento de cada
uno de esos factores, sino que se torna necesaria la aplicación de un modelo
de análisis que permita descomponer las variaciones en función de los facto-
res que las explican.
Por esta razón se introduce una reformulación del modelo de descomposición
propuesto por Datt y Ravallion (1992), ampliado por Cortés (2014)20, con el
objetivo de explicar los cambios en los niveles de pobreza como una función
del impacto de los cambios en los ingresos, las transferencias por programas
sociales, los cambios en la desigualdad y un factor residual no explicado21.
Para Datt y Ravallion (1992), dada una tasa de pobreza o indigencia:
P = P (z | µ, L) (1)
en donde z representa la línea de pobreza, m es la media de los ingresos y L el
vector de la curva de Lorenz, un cambio en la tasa de pobreza (DP) entre un
periodo t1 y un periodo t2 se debe a la acción combinada de: a) un cambio en
los ingresos medios (EI), b) un cambio en la distribución de los ingresos (ED)
y c) una categoría residual (R). En fórmula:
DP = EI + ED + R (2)
Sin embargo, es posible considerar que en las variaciones que experimentan los
ingresos de los hogares participan distintas fuentes, cuyo papel puede ser rele-
vante examinar para profundizar la comprensión de los factores que explican
los cambios en las tasas de pobreza o indigencia. En esta línea, Cortés (2014)
ha propuesto una ampliación de la ecuación (2) para incluir el efecto de las
20 Véase en Cortés (2014) el anexo metodológico preparado por Enrique Minor.
21 La contribución del crecimiento y la desigualdad a la evolución de la pobreza puede estudiarse a través
de distintas metodologías. Para una revisión de estas, véanse Medina y Galván (2014). El modelo men-
cionado de descomposición de Datt y Ravallion (1992) ha sido uno de los más populares en este campo
y su aplicación puede verse en Damill, Frenkel y Maurizio (2002), Esquivel y Maurizio (2005), Lustig,
López-Calva y Ortiz-Juárez (2012) y Cepal (2014b). entre otros. Desde una perspectiva y objetivos de
estudio similares para el caso argentino, pero empleando técnicas de descomposición distintas, pueden
señalarse, por ejemplo, a Busso, Cerimedo y Cicowiez (2005) y Maurizio, Perrot y Villafañe (s. f.).
La política social y sus efectos sobre la pobreza
182
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
transferencias de ingresos a través de programas sociales sobre la variación
de las tasas indicadas22.
En este trabajo se extiende la ecuación de descomposición de Cortés (2014) (3),
con el objeto de evaluar dichos cambios separando del comportamiento gene-
ral del ingreso (como expresión del comportamiento del empleo, las remunera-
ciones y otros posibles ingresos generados por la economía) tanto el efecto de
los programas sociales (transferencias provenientes de programas de asisten-
cia directa y de protección al desempleo) como las transferencias que produce
el sistema de la seguridad social (jubilaciones y pensiones). En este sentido:
DP = EI + ED + ES + EP + R (3)
De acuerdo con esto, la variación de la pobreza o la indigencia es el resultado
de: a) el efecto de cambio en el ingreso medio de mercado de los hogares
neto de los ingresos por transferencias sociales (EI ), b) el efecto de variación
en la distribución del ingreso neto de los ingresos por transferencias sociales
(ED)23, c) el efecto de cambio en el ingreso medio de los hogares por transfe-
rencias de la seguridad social (ES), d) el efecto de cambio en el ingreso medio
de los hogares derivado de los programas de protección contra la pobreza (EP)
y e) un efecto residual (R)24.
22 Dado que la fórmula original propuesta por Datt y Ravallion (1992) contempla una línea de pobreza
fija, Cortés (2014) incorpora en su análisis el efecto que tiene la variación de los precios de la canasta
de pobreza o indigencia sobre el cambio observado en dichas tasas. De acuerdo con estos autores, una
variación en los precios de las canastas tiene por efecto un cambio en la pobreza o indigencia. En este
trabajo, el componente de variación de los precios no ha sido considerado.
23 Para mayor especificación de la forma de cálculo de cada componente, véase el anexo metodológico. El
efecto de desigualdad (ED) se estima neto de ingresos por transferencias generadas por los programas
sociales y la seguridad social, para “aislar” del componente distributivo la influencia de dichas fuentes.
Es sabido que los cambios en los programas sociales y en el sistema de jubilaciones y pensiones no
solo elevan el ingreso medio de los hogares, sino que también afectan su distribución. En este sentido,
cabe aclarar que la metodología aplicada estima el efecto de las transferencias mencionadas sobre los
cambios ocurridos en la pobreza y la indigencia, sin distinguir cuánto de dicho efecto está vinculado a
la influencia que tienen las políticas sociales sobre la distribución del ingreso. Otros trabajos, actual-
mente en curso, estudian la incidencia de distintos tipos de ingresos (entre ellos, los provenientes de
los programas sociales y de jubilaciones y pensiones) en los cambios ocurridos en la distribución de
los ingresos, a través de un ejercicio de descomposición de la variación en el coeficiente de Gini según
fuentes. Véanse ejemplos de esta metodología en Salvia y Vera (2013) y Vera (2013).
24 En la versión original de Datt y Ravallion (1992) el componente residual abordaba la interacción entre
el efecto de crecimiento y el efecto de desigualdad. Según los autores, dicho componente se interpre-
ta como la diferencia entre el efecto de crecimiento, evaluado en el periodo t y t + 1 de la curva de
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 183
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
Los resultados de estos ejercicios de descomposición se presentan en el cua-
dro 1 para los periodos político-económicos objeto de interés y se describen
a continuación.
Cuadro 1. Descomposición del cambio en la proporción de hogares pobres e indigentes.
Gran Buenos Aires, 1992-1998, 1998-2003, 2003-2007 y 2007-2012
Porcen-
taje
pobres
t1
Porcen-
taje
pobres
t2
Difer. pp
(t2 — t1)
Efecto
ingreso
neto
ES + EP
Efecto
distrib.
neto
ES + EP
Efecto
seguridad
social
Efecto
programas
sociales
Residuo
(a) (b) (b) — (a) EI ED ES EP R
1992-
1998
Indigencia 1,8 3,8 2,0 0,1 3,4 -1,0 -0,5 0,0
Pobreza 12,0 17,1 5,1 0,6 7,0 -1,9 -0,2 -0,4
1998-
2003
Indigencia 3,8 15,2 11,4 5,5 6,1 0,1 -2,9 2,6
Pobreza 17,1 37,9 20,7 17,0 5,8 0,7 -0,6 -2,3
2003-
2007
Indigencia 14,2 6,6 -7,6 -3,8 -2,6 -1,6 1,0 -0,6
Pobreza 33,8 20,8 -12,9 -8,1 -0,8 -1,7 -0,1 -2,3
2007-
2012
Indigencia 6,6 4,4 -2,3 -0,4 -2,6 -3,0 -0,1 3,9
Pobreza 20,8 15,8 -5,0 -0,4 -1,3 -3,1 -0,2 0,1
Fuente: elaboración propia con base en datos de la EPH del Indec.
1) Entre los años 1992 y 1998, la tasa de pobreza se incrementó 5,1 puntos
porcentuales (p. p.). Su variación quedó explicada principalmente por el
aumento en la desigualdad en la distribución de los ingresos, y, en menor
medida, por el deterioro de los ingresos familiares generados en el mercado
de trabajo. Este impacto regresivo se vio parcialmente contrapesado por el
efecto de las transferencias de la seguridad social y, en menor grado, por
los programas de asistencia social directa y de protección al desempleo.
Debe tenerse en cuenta, además, que esta etapa se caracterizó por una
baja incidencia de este tipo de programas, así como por una pérdida del
peso de la cobertura jubilatoria. En el caso de la tasa de indigencia, su
Lorenz, y la diferencia entre el efecto de redistribución, evaluado en t y t + 1 del ingreso per cápita.
Datt y Ravallion afirman que los cambios marginales en el índice de pobreza asociados a variaciones
en el ingreso dependen de la forma que adopte la curva de Lorenz e indican que la evolución de la
pobreza depende de los cambios que ocurran en la manera en que los recursos se distribuyen entre las
familias (Medina y Galván, 2014). Ha sido ya reconocido en su versión original que este valor puede
ser importante —incluso mayor que el efecto de desigualdad—, por lo que en ocasiones adquiere un
valor significativo que resulta difícil de explicar (Medina y Galván, 2014). A pesar de esta limitación,
este método de descomposición ha mostrado ser útil una vez más para encargarse de los cambios
estructurales entre modelos político-económicos.
La política social y sus efectos sobre la pobreza
184
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
variación fue de 2 p. p. en el periodo y quedó explicada por los mismos
factores que los indicados para la pobreza.
2) Entre 1998 y 2003, en el ya mencionado contexto de fuerte deterioro so-
cioeconómico, la tasa de pobreza creció 21 p. p. A diferencia del periodo
previo, el papel decisivo en la variación de la pobreza lo tuvo el deterioro
de los ingresos medios de mercado25 (explicado sobre todo por la fuerte
devaluación de la moneda y la falta de ajuste de los ingresos de los asalariados
y de los trabajadores por cuenta propia), seguido por el efecto de la desigual-
dad. Los ingresos por seguridad social perdieron el impacto compensador
sobre la pobreza que habían tenido en el periodo anterior, expresión del
deterioro concomitante de esta fuente de ingresos. En cambio, los progra-
mas de asistencia social directa y de protección al desempleo que, como
se mostró anteriormente, adquirieron en esta etapa una gran importancia
en el gasto social (en especial el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados)
incidieron de manera importante en la morigeración del incremento de la
tasa de pobreza. En el caso de la tasa de indigencia, se verificó un impacto
en igual dirección tanto del deterioro de los ingresos como del aumento
de la desigualdad. Cabe destacar que, si bien fue marginal el efecto de las
jubilaciones y pensiones en la variación de esta tasa, no ocurrió lo mismo
con los programas sociales, ya que estos desempeñaron un papel relevante
en la reducción de la indigencia26.
3) Entre 2003 y 2007, es decir, en una fase de acelerado crecimiento del
empleo, la tasa de pobreza se redujo 12,9 p. p. Tal como cabía esperar, el
rol más importante en dicha reducción lo tuvo el aumento de los ingre-
sos medios de los hogares, como un efecto directo del crecimiento de la
demanda agregada de empleo y la recuperación de las remuneraciones
de los asalariados (a partir de la revitalización de los acuerdos paritarios
y la actualización del salario mínimo, vital y móvil) y los trabajadores por
cuenta propia. En línea con la reducción de la pobreza operó también en
este periodo la reducción de la desigualdad distributiva. Las transferencias
de la seguridad social contribuyeron a la reducción de la pobreza, con
25 Esto es, los ingresos medios de los hogares netos de las transferencias de la seguridad social (EI) y los
ingresos de los programas de asistencia social directa y de protección al desempleo.
26 De no haber existido estas transferencias de ingresos y suponiendo que los perceptores de los progra-
mas no hubiesen desarrollado otra actividad económica, la deteriorada capacidad de consumo de los
hogares de menores recursos se hubiera afectado más seriamente.
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 185
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
la actualización de los haberes mínimos y la ampliación de la cobertura
previsional. En cambio, fue marginal el papel de los programas de asis-
tencia social directa y de protección al desempleo en la caída de dicha
tasa. En el caso de la variación de la tasa de indigencia (con una reducción
de 7,6 p. p.), se observa el mismo conjunto de efectos. Sin embargo, los
programas sociales, cuyo impacto se había reducido hacia el año 2007 en
contraposición con lo que ocurrió a inicios del periodo, perdieron efecto
en la reducción de la indigencia.
4) Finalmente, durante el periodo 2007-2012, el crecimiento económico fue
menos rápido y coexistieron periodos de crisis por el impacto de la recesión
internacional sobre la economía interna. La pobreza volvió a caer, aunque
ahora lo hizo 5 p. p. A diferencia del periodo previo, en dicho comporta-
miento tuvo un papel menos importante el crecimiento de los ingresos
medios, lo cual revela el menor dinamismo de la economía en esta etapa
en comparación con la anterior. Mucho más relevante en su impacto sobre
la caída de la tasa de pobreza fue la reducción de la desigualdad. A su
vez, en contraste con todos los periodos previos, las transferencias de la
seguridad social —que como se vio alcanzaron niveles inéditos en cuanto al
gasto público social— fueron cruciales en el cambio observado en la tasa de
pobreza, lo que se explica por la mayor cobertura previsional. Los programas
sociales de asistencia directa, entre los cuales debe incluirse a partir de
2010 la AUH, tuvieron un efecto reducido en el cambio observado en la
pobreza. En el caso de la tasa de indigencia, su reducción en la etapa fue
de 2,3 p. p. y, al igual que en el caso de la tasa de pobreza, el efecto de los
ingresos generados por el mercado de trabajo fue marginal frente al efecto
de la caída de la desigualdad. Los ingresos por jubilaciones y pensiones, en
comparación con periodos previos, tuvieron un efecto muy significativo
en el cambio observado en la indigencia. En cambio, el efecto explica-
tivo de los programas sociales, aunque positivo, continuó siendo débil.
Las variaciones observadas en la pobreza y la indigencia a lo largo de las dos
fases político-económicas consideradas obedecieron, principalmente, a lo ocu-
rrido con los ingresos provenientes del mercado de trabajo y la desigualdad
distributiva. El profundo deterioro de los ingresos laborales durante la década
de reformas estructurales y una mayor desigualdad explicaron el aumento de la
pobreza y la indigencia en esa fase. Por su parte, la recuperación económica y de
los ingresos, así como la menor desigualdad, se atribuyeron a los cambios en
la década posterior a las reformas estructurales. El efecto de las transferencias
La política social y sus efectos sobre la pobreza
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DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
de la seguridad social y de los programas de asistencia directa fue menor que
los componentes antes reseñados y su comportamiento no fue igual en cada
etapa. Las primeras alcanzaron su mayor incidencia en el cambio en la pobreza
y en la indigencia durante la etapa posterior a las reformas estructurales, lo
cual tiene sentido en un contexto de ampliación de la cobertura. Los progra-
mas de asistencia directa y protección al desempleo, en cambio, tuvieron su
mayor impacto en el punto más álgido de la crisis de cambio de siglo y, sobre
todo, en la indigencia antes que en la pobreza.
IV. Reflexiones finales
Este trabajo ha aportado fundamentos empíricos a una serie de argumentos
actualmente en debate acerca de la naturaleza, sentido e impacto de las polí-
ticas sociales en la Argentina a lo largo de las últimas dos décadas. En primer
lugar, se ha buscado examinar la efectiva vigencia de un cambio entre la polí-
tica social del periodo de reformas estructurales y la correspondiente a la etapa
de políticas heterodoxas. Al respecto, se indicó que los cambios introducidos
en esta última etapa dan cuenta de un giro de la política social, con la puesta
en marcha de programas extendidos de transferencia directa de ingresos a los
hogares que se insertan en el sector menos estructurado de la economía o que
están afectados por el desempleo estructural. Este giro estuvo apoyado en un
aumento sostenido del gasto público social a lo largo de las fases consideradas.
Un segundo eje de este trabajo ha sido analizar el impacto específico de las
políticas sociales sobre la pobreza y la indigencia, tomando en consideración
los programas de asistencia social directa, los planes de protección al desem-
pleo y las transferencias previsionales (jubilaciones y pensiones). Si bien pudo
observarse en ambas tasas el efecto positivo de las transferencias y los pro-
gramas de protección contra la pobreza, la utilización de un modelo de des-
composición del cambio de las tasas permitió enriquecer el análisis. Quedó en
evidencia que, junto al efecto de las políticas sociales, los cambios en la indi-
gencia o pobreza han dependido fundamentalmente del comportamiento de
los ingresos provenientes del mercado de trabajo y de su efecto redistributivo27.
Durante la fase de políticas de reforma estructural, el incremento observado
27 Esta conclusión no significa negar la importancia de la política social en la desigualdad distributiva. La
evaluación de esta tesis hubiera requerido otra estrategia de análisis. Véase, en este sentido, Vera (2013).
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 187
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
en ambas tasas se debió principalmente al deterioro de los ingresos laborales y
la mayor desigualdad distributiva. El efecto compensatorio de la seguridad social
funcionó en la primera fase de ese modelo, a la vez que los programas sociales
aportaron muy poco, si bien fueron importantes en la reducción de la indigencia
durante la crisis económica. No obstante, en el periodo de políticas heterodoxas
se aprecia el efecto cada vez más progresivo del sistema de jubilaciones y pen-
siones en la reducción de la indigencia y la pobreza, mientras que los progra-
mas sociales mantienen una baja incidencia en dichas tasas.
La evidencia presentada permite sugerir la existencia de rasgos en la estruc-
tura productiva y laboral —mercados más segmentados, brechas de produc-
tividad asociadas a la heterogeneidad estructural, dificultades de acceso a
empleos de calidad (Groisman, 2012; Salvia, Vera y Poy, 2015)— que parecen
poner algunos límites a los efectos de las políticas sociales sobre el bienestar
económico. Su mayor impacto positivo en materia de indigencia y pobreza
parece haber tenido lugar en contextos de crisis o estancamiento de la econo-
mía. En un escenario de crecimiento económico con generación de empleo, su
alcance se reduce de manera importante, pero sin perder efectos progresivos
sobre el bienestar y la distribución del ingreso hacia los sectores más pobres.
A modo de reflexión, cabe preguntarse en qué medida las políticas sociales
aplicadas en la Argentina han funcionado como mecanismos compensadores
frente a las exclusiones estructurales que genera una dinámica de acumulación
fundada en una elevada concentración y especialización económicas. Según la
literatura, un fuerte “control social” estaría operando en los segmentos sociales
más pobres por vía de una mayor mercantilización de la reproducción social,
junto a una extendida autorresponsabilización de la condición de exclusión
(Lavinas, 2014). Al mismo tiempo, la heterogeneidad estructural y la segmen-
tación de los mercados de trabajo continúan poniendo límites estructurales a
una ocupación plena, incluso en condiciones de fuerte crecimiento, elevada
demanda agregada de empleo, mejoras salariales y alta participación gremial
(Salvia, Vera y Poy, 2015). Esto conduce a interrogarse sobre la particular fun-
ción y efectividad que en materia de integración pueden alcanzar las actua-
les políticas públicas, tanto en materia económica como social, bajo el actual
patrón de acumulación que organiza la reproducción social.
La política social y sus efectos sobre la pobreza
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DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
Reconocimientos
Los autores desean agradecer a Fernando Cortés y Enrique Minor por sus con-
tribuciones metodológicas a este trabajo, así como a dos evaluadores anónimos
por sus valiosos comentarios y sugerencias. Como es de rigor, se los exime de
cualquier error u omisión que pudiera persistir.
Esta investigación se realizó en el marco del Programa del Observatorio de la
Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina y del Proyecto PICT
2012-1923 “Estructura productiva, mercado laboral, distribución del ingreso
y marginalidad económica en el contexto de post-reformas neoliberales. Un
estudio comparado de estructuras macroeconómicas y procesos microsociales”,
financiado por el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT)
de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica de la Argentina.
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DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
Anexo metodológico
Serie de gasto público social
Para abordar la evolución del gasto público social consolidado se recurrió a
dos fuentes principales.
Por un lado, una serie de gasto público consolidado (1980-2009), elaborada
por la Dirección Nacional de Análisis del Gasto Público y Programas Socia-
les (DNAGP) del Ministerio de Economía. Se trata de la única serie que existe
al respecto y la que brinda información más exacta, pero debido a que esta
dependencia dejó de existir, la serie quedó interrumpida.
Para subsanar esta dificultad, se completó el periodo 2010-2012 a partir de
un empalme con datos presupuestarios de la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONP) del Ministerio de Economía. La serie consolidada anteriormente refe-
rida incluye una desagregación para la administración nacional, es decir, sin
incluir niveles administrativos subnacionales. Para el periodo 2005-2009, en
que existían datos disponibles de la ONP y la DNAGP, se compararon ambos
valores según conceptos de gasto y, al ver un alto grado de consistencia, se
continuó esa serie a través de un coeficiente de empalme asumiendo una
similar composición del gasto según niveles de gobierno. Dado que se trata
de un empalme —pero que, a juicio de los autores, es la única opción posible
ante la falta de información oficial—, se han colocado estas estimaciones con
líneas punteadas.
Microdatos de la EPH del Indec
La evaluación de la información se hizo tomando una serie de años ventana
para el periodo 1992-2012 (1992, 1994, 1998, 2003, 2007, 2012). A lo largo
de estos periodos tuvieron lugar cambios de diverso orden en la EPH. El más
significativo ocurrió en el segundo semestre del año 2003, con el reemplazo
de la antigua EPH “puntual”, que tenía dos mediciones anuales, por la deno-
minada encuesta EPH “continua”, con cambio en cuatro tiempos de la estruc-
tura de rotación de la muestra.
La política social y sus efectos sobre la pobreza
198
DESARRO. SOC. NO. 76, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2016, PP. 165-203, ISSN 0120-3584
Debido a los aspectos señalados, el análisis se limitó al área metropolitana
del Gran Buenos Aires. Los años seleccionados corresponden a las ondas del
mes de mayo de 1992, 1998 y 2003 (EPH puntual) y al tercer trimestre de
2003, primer trimestre de 2004 y segundos trimestres de 2005 a 2012 (EPH
continua). Se consideró que el empalme de datos entre la EPH puntual y la
continua podría resultar distorsionador y, por ende, menos fiable. Asimismo,
la falta de información en los años 1992 y 1994 respecto a los ingresos por
ayudas/subsidios no laborales obligó a trabajar en estos años con datos esti-
mados (con base en el peso que adquiere esta fuente en el total de ingresos
no laborales en los años sucesivos). Por estos motivos, el análisis se desarrolló
a través de una serie “cortada” de resultados: 1992-1994, 1994-1998, 1998-
2003 y 2003-2012.
Cuadro A.1. Fuentes de datos y variables utilizadas para la construcción de indicadores
de percepción de ingresos por transferencias de la seguridad social y pro-
gramas de protección contra la pobreza
EPH puntual (1992-1994)
Ingresos por jubilaciones p48_1 Ingreso por jubilación o
pensión
Ingresos por planes p47_6 Otros ingresos
Ingresos por subsidios o ayudas
EPH puntual (1998-2003)
Ingresos por jubilaciones p48_1 Ingreso por jubilación o
pensión
Ingresos por planes p18a El trabajo es un plan de
empleo
Ingresos por subsidios o ayudas p48_9 Otros ingresos
EPH continua (2003-2012)
Ingresos por jubilaciones v2_m Monto percibido por
jubilación o pensión
Ingresos por planes pp07e El trabajo es un plan de
empleo
Ingresos por subsidios o ayudas v5_m Monto percibido por subsidios
o ayudas
Fuente: elaboración propia con base en datos de la EPH del Indec.
A su vez, con el objetivo de disminuir la pérdida de información por no decla-
ración de ingresos, se tomó la decisión de estimar por tipo de fuente los ingre-
sos personales no declarados, para la encuesta en su modalidad puntual, a
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partir de un modelo de regresión multivariado para la determinación de los
ingresos por perceptor y tipo de ingreso (véase Salvia, 2012). En la modalidad
EPH continua (2003-2012), el propio Indec hace una imputación por registro
y tipo de fuente de los ingresos no declarados y dado que arroja resultados
similares a los que surgen del modelo propio, para simplificar las compara-
ciones con datos provenientes del organismo se decidió aceptar el método de
imputación de ingresos diseñado por el Indec para estas bases.
Para su adecuada comparación, los ingresos corrientes de los hogares se defla-
cionaron a precios de 2012 y se aplicó para ello el índice oficial de precios
(IPC-GBA del Indec) para el periodo 1992-2006, así como un índice elaborado
y publicado por extécnicos del Indec para el periodo 2007-2012. Se siguió esta
estrategia debido al hecho conocido en torno a la manipulación de los índi-
ces de precios que experimentó el Indec a partir del año 2007 por parte de
la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Economía de la Nación28.
Uno de los aspectos centrales que incide en el cálculo de los niveles de indi-
gencia y pobreza medidos por ingresos —más allá de la cobertura geográfica o
del error de medición de los ingresos del hogar— es la determinación del valor
monetario de la canasta básica alimentaria (CBA) y la canasta básica total
(CBT). La mencionada manipulación del IPC-GBA generó valores para dichas
canastas cada vez más alejados de la realidad. La reciente decisión guberna-
mental de descontinuar la medición del IPC, así como la estimación del precio
de las canastas de indigencia y pobreza, debido a “serias falencias metodoló-
gicas”, constituyen un reconocimiento explícito de un fraude estadístico que
duró al menos siete años (2007-2013). Pero si bien se aprecia esta decisión,
lo cierto es que desde 2007 hasta la fecha los estudios de pobreza basados en
el método de ingresos carecen de una medición válida, confiable y compara-
ble sobre la evolución de los valores de la CBA y la CBT.
Esta situación inédita es la que motivó a centros de investigación académicos
o consultoras privadas a realizar sus propias mediciones de precios o cálculos
complejos usando fuentes secundarias, todo lo cual sin duda lleva a resulta-
dos variables en cuanto a la estimación de los valores de las canastas. En este
caso, la actualización de estas se realizó a través de información discontinua
28 Los modos en que se procedió a alterar las estadísticas de precios y remover a los técnicos que desapro-
baban tales prácticas, están documentados en la denuncia judicial realizada por el Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS, 2009).
La política social y sus efectos sobre la pobreza
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publicada por otras fuentes. Para ello se estima la brecha entre el valor de
la CBA del Indec y la evolución de un índice de precios promedio alternativo
(ALT) en el rubro alimentos, toda vez que dicha información esté disponible
(FIEL, IGB, Cifra-7 Provincias, Isepci).
Cuadro A.2. Canasta básica alimentaria y canasta básica total por adulto equivalente.
En pesos corrientes. Gran Buenos Aires, 1992-2012
Año CBA CBT
1992 (mayo) 55,5 123,8
1994 (mayo) 61,6 142,9
1998 (mayo) 68,3 159,8
2001 (mayo) 63,2 154,3
2003 (mayo) 106,6 232,3
2003 (3er trim.) 102,1 225,7
2004 (1er trim.) 106,0 232,1
2005 (2° trim.) 114,2 250,6
2006 (2° trim.) 127,2 276,9
2007 (2° trim.) 173,5 372,4
2008 (2° trim.) 223,5 484,4
2009 (2° trim.) 247,3 558,3
2010 (2° trim.) 298,1 646,2
2011 (2° trim.) 369,3 812,7
2012 (2° trim.) 467,8 1.033,8
Fuente: elaboración propia con base en Indec, FIEL, IGB, Cifra 7 Provincias e Isepci.
Descomposición de los cambios en las tasas
de pobreza e indigencia
Como se presentó en el cuerpo del texto, la descomposición de las tasas de
pobreza e indigencia se llevó adelante extendiendo la fórmula de Datt y Rava-
llion (1992) a partir de la propuesta de Cortés (2014). Para Datt y Ravallion,
dada una tasa de pobreza o indigencia:
P = P (z | m, L) (A.1)
en donde z representa la línea de pobreza, m es la media de los ingresos y L el
vector de la curva de Lorenz, un cambio en la tasa de pobreza (DP) entre un
Agustín Salvia, Santiago Poy y Julieta Vera 201
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periodo t1 y un periodo t2 se debe a la acción combinada de: a) un cambio en
los ingresos medios (EI ), b) un cambio en la distribución de los ingresos (ED)
y c) una categoría residual (R). En fórmula:
DP = EI + ED + R (A.2)
En este trabajo se extiende la ecuación de descomposición propuesta por Cor-
tés (2014) (3), con el objeto de evaluar los cambios en la pobreza/indigencia
separando del comportamiento general del ingreso medio de mercado (como
expresión del comportamiento del empleo, las remuneraciones y otros posi-
bles ingresos generados por la economía) tanto el efecto de los programas
sociales (transferencias provenientes de programas de asistencia directa y de
protección al desempleo) como las transferencias generadas por el sistema de
la seguridad social (jubilaciones y pensiones). En este sentido:
DP = EI + ED + ES + EP + R (A.3)
De acuerdo con esto, la variación de la pobreza o la indigencia es el resultado
de: a) el efecto de cambio en los ingresos medios netos (EI) de los hogares de
las transferencias sociales, b) el efecto de variación en la distribución del ingreso
neta de transferencias (ED), c) el efecto de cambio en los ingresos de seguridad
social (ES), d) el efecto de cambio en los ingresos por programas de protección
contra la pobreza (EP) y e) un efecto residual (R). Se señalan a continuación
mayores especificaciones acerca de cada uno de estos componentes.
Efecto de ingresos de mercado (
EI
) neto de transferencias
y programas sociales
El efecto de crecimiento o ingresos netos de transferencias y programas socia-
les se aproxima por medio de:
EI(t1,t2;r) = P (z | m2, Lr) P (z | m1, Lr)
m y L se utilizan como notaciones genéricas. En este caso, los ingresos utiliza-
dos son netos de transferencias y programas sociales. La r indica un periodo de
referencia (t). Este componente se define como el cambio en la pobreza debido
a un cambio en la media del ingreso medio neto de transferencias, mante-
niendo constante la curva de Lorenz en un nivel de referencia Lr.
La política social y sus efectos sobre la pobreza
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Efecto de distribución (
ED
) neto de transferencias
y programas sociales
ED(t1,t2;r) = P (z | mr, L2) P (z | mr, L1)
Este efecto se define como un cambio en la curva de Lorenz, manteniendo la
media del ingreso constante en un periodo de referencia mr.
Efecto de los ingresos por programas sociales (
EP
)
Para estimar el componente de transferencias proveniente de los programas
sociales en el indicador de pobreza, se deben considerar las diferencias que
surgen de estimar la pobreza con y sin esas transferencias para cada año. El
efecto EP se calcula como una diferencia entre dichas diferencias. De este
modo, el efecto de los programas sociales puede entenderse como:
EP = (Pt2P’t2) (Pt1P’t1)
donde P remite a la pobreza tomando como base de cálculo los ingresos totales
y P’ corresponde a los ingresos netos de transferencias por programas sociales.
Efecto de los ingresos por seguridad social (
ES
)
Para estimar el componente de transferencias proveniente de las prestaciones
de la seguridad social en el indicador de pobreza se deben considerar las dife-
rencias que surgen de estimar la pobreza con y sin esas transferencias para
cada año. Este componente se calcula de forma aditiva con el anterior, con-
siderando la estimación del efecto de los programas sociales. El efecto de las
transferencias de la seguridad social será:
ES = (P’’t2 P’t2) (P’’t1 P’t1)
donde P’’ remite a la pobreza tomando como base de cálculo los ingresos tota-
les netos de transferencias por programas sociales y de la seguridad social y
P’ corresponde a los ingresos netos de transferencias por programas sociales.
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Componente residual (
R
)
El término residual R de la descomposición incluye el efecto de interacción
entre los componentes que explican los cambios en el indicador de pobreza.
Tal como se señaló anteriormente, Datt y Ravallion (1992) reconocen que este
valor puede ser importante —incluso mayor que el efecto de distribución—,
por lo que en ocasiones adquiere un valor significativo que resulta difícil de
explicar (Medina y Galván, 2014). La ampliación del modelo de Datt y Rava-
llion, incorporando componentes específicos como las transferencias por pro-
gramas sociales y de la seguridad social, puede intensificar esta dificultad.
Sin embargo, se considera que tanto el modelo original de esos autores como
su ampliación para analizar fuentes específicas de ingresos, constituyen una
herramienta útil y adecuada para el análisis aquí propuesto.
