Políticas horizontales en la contratación pública: una taxonomía
| Autor | Sue Arrowsmith |
| Cargo | Achilles Professor de Derecho y Políticas Públicas de la Contratación Pública y directora del Grupo de Investigación y del Postgrado Ejecutivo en Contratación Pública, Universidad de Nottingham, Nottingham, Reino Unido |
| Páginas | 223-261 |
Revista digital de deRecho administRativo, n.º 21, pRimeR semestRe/ 2019, pp. 223-261
Políticas horizontales en
la contratación pública:
una taxonomía1-2
sue aRRoWsmith3
RESUMEN
La contratación pública es ampliamente utilizada para promover objetivos
de naturaleza económica, ambiental y social, como el desarrollo económico de
grupos sociales desfavorecidos. En este artículo se elabora una detallada taxo-
nomía de tales políticas “horizontales”. Este estudio es valioso, en primer lugar,
para facilitar el análisis del fenómeno práctico de las políticas horizontales y
las implicaciones políticas de los diferentes enfoques y, en segundo lugar, para
1 Titulo original “Horizontal Policies in Public Procurement: A Taxonomy”, Journal of Public
Procurement, 2010, vol. 10, n.º 2, pp. 149-186. Traducido por Carlos Sebastián Barreto,
magíster en Derecho y candidato a doctor por la Universidad de Nottingham, Notting-
ham, Reino Unido. Docente investigador del Departamento de Derecho Administrativo
de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia. Correo-e: carlos.barreto@
uexternado.edu.co. Enlace Orcid: https://orcid.org/0000-0003-3418-9916.
2 Nota del traductor: Se usa “políticas horizontales” como traducción del vocablo “horizontal
policies”. Este artículo se basa en el capítulo 3 de S. ArrOWsmith y p. kunZlik (eds.), Social
and Environmental Policies in EC Procurement: New Directives and New Directions (Cambridge: cup,
2009), que proporciona una versión un poco más detallada y matizada de la taxonomía
que se expone aquí.
3 Achilles Professor de Derecho y Políticas Públicas de la Contratación Pública y directora del
Grupo de Investigación y del Postgrado Ejecutivo en Contratación Pública, Universidad de
Nottingham, Nottingham, Reino Unido. Sus publicaciones han sido ampliamente citadas por
tribunales de todo el mundo. Es editora y fundadora de Public Procurement Law Review, y entre
2008 y 2011 lideró el proyecto con financiación europea para desarrollar la red académica
global sobre regulación en contratación pública. Ha sido miembro del Grupo de Expertos
en Contratación de la cnudmi, del Grupo Asesor Internacional del Banco Mundial sobre
Contratación, del Comité Asesor Independiente sobre Contratación de la Comisión Europea
y actualmente es experta de la Asociación Internacional contra la Corrupción en Deporte
(ipAcs). Correo-e: sue.arrowsmith@nottingham.ac.uk. Fecha de recepción: 10 de mayo de
2018. Fecha de modificación: 2 de agosto de 2018. Fecha de aceptación: 5 de septiembre
de 2018. Para citar el artículo: ArrOWsmith, sue, “Políticas horizontales en la contratación
pública: una taxonomía”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de
Colombia, n.º 21, 2019, pp. 223-261. dOi: https://doi.org/10.18601/21452946.n21.11
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esclarecer y desarrollar los marcos normativos pertinentes bajo los regímenes
nacionales e internacionales. La taxonomía se basa en tres distinciones clave
entre: 1) políticas limitadas a asegurar el cumplimiento de la ley, y aquellas
que van más allá; 2) políticas aplicadas solamente al contrato adjudicado, y
aquellas que van más allá; y 3) nueve mecanismos diferentes por los cuales las
políticas se implementan en el proceso de contratación.
Palabras clave: políticas horizontales, taxonomía, contratación estatal,
políticas secundarias, políticas relacionadas con la ejecución del contrato,
mecanismos para la implementación de políticas horizontales.
Horizontal Policies in Public Procurement:
A Taxonomy
ABSTRACT
Public procurement is widely used to promote objectives of an economic,
environmental and social nature, such as the economic development of dis-
advantaged social groups. This article elaborates a detailed taxonomy of such
“horizontal” policies. This study is valuable, first, to facilitate analysis of the
practical phenomenon of horizontal policies and of the policy implications of
different approaches and, second, to illuminate and develop the relevant regu-
latory frameworks under national and international regimes. The taxonomy is
based on three key distinctions between the following: 1. policies limited to
securing compliance with legal requirements and those that go beyond such
requirements; 2. policies applied only to the contract awarded and those that
go beyond it; and 3. nine different mechanisms by which policies are imple-
mented in the procurement process.
Keywords: Horizontal Policies, Taxonomy, Public Procurement, Second-
ary Policies, Policies Concerned only with the Performance of the Contract,
Mechanism for Implementing Horizontal Policies.
INTRODUCCIÓN
El uso de la contratación pública como herramienta política es un fenómeno de
larga data muy analizado, que cubre una amplia gama de áreas como el apoyo
a condiciones laborales justas, el desarrollo regional y la provisión de oportu-
nidades económicas para grupos desfavorecidos4. Dichas políticas a veces se
4 Véase sue ArrOWsmith, JOhn linArelli y dOn WAllAce, Regulating Public Procurement: Na-
tional and International Perspectives, London: Kluwer Law International, 2000; christOpher
mccrudden, Buying Social Justice: Equality, Government Procurement, & Legal Change, Oxford:
Oxford University Press, 2007.
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han denominado políticas “secundarias”, en contraste con el llamado objetivo
“primario”: obtener bienes, obras o servicios en los mejores términos5, como
políticas “colaterales”6 o como políticas socioeconómicas. Sin embargo, el
término políticas “horizontales” es preferible. Este término es suficientemente
genérico para abarcar todo tipo de políticas (económicas, sociales, políticas,
ambientales, etc.), pero, en contraste con la terminología de políticas “secun-
darias” o “colaterales”, no implica que estas sean necesariamente ilegítimas o
subordinadas a los aspectos comerciales7.
En este artículo se elabora una taxonomía detallada de políticas horizon-
tales independiente del objeto mismo de estas políticas. Esto es valioso por
dos razones.
En primer lugar, una taxonomía detallada es útil para comprender comple-
tamente el fenómeno práctico de las políticas horizontales y las implicaciones
constitucionales, y de política pública de los diferentes enfoques. Si bien el
objetivo de este artículo sobre taxonomía no es ofrecer un análisis exhaustivo
de las cuestiones de política pública, examinará brevemente los principales
problemas que afectan el valor, la legitimidad, la transparencia y la eficacia
de las políticas. Esto pone de relieve las diversas preocupaciones que surgen
con diferentes enfoques y, por lo tanto, el valor de una taxonomía cuidado-
samente matizada.
En segundo lugar, la taxonomía proporciona un marco para comprender y
desarrollar disposiciones normativas sobre políticas horizontales. Las políticas
horizontales están ampliamente reguladas tanto por las normas nacionales de
contratación, como, cada vez más, por regímenes de comercio internacional
como los de la Organización Mundial del Comercio (Omc) y la Unión Europea
(UE), que apuntan a limitar las políticas con un impacto desproporcionado
sobre el comercio8. Una taxonomía detallada puede ayudarnos a comprender
el alcance preciso de la legislación, los tratados y las decisiones judiciales
relevantes, y también puede facilitar un desarrollo futuro sólido al iluminar
distinciones y opciones relevantes. Una vez más, este artículo centrado en la
taxonomía no pretende proporcionar un análisis exhaustivo de los problemas
5 Por ejemplo: sue ArrOWsmith, The Law of Public and Utilities Procurement, London: Sweet &
Maxwell, 1996; sue ArrOWsmith, The Law of Public and Utilities Procurement, 2.a ed., London:
Sweet & Maxwell, 2005; hAns JOAchim priess y christiAn pitschAs, “Secondary Criteria
and Their Compatibility with EC and WtO Procurement – The Case of the German Scien-
tology Declaration”, Public Procurement Law Review, vol. 9, n.º 4, London: Sweet & Maxwell,
2000, pp. 171-195.
6 JOhn cibinic y rAlph nAsh, Formation of Government Contracts, 3.a ed., Washington: Govern-
ment Contract Program, George Washington University, 1998.
7 sue ArrOWsmith y peter kunZlik (eds.), Social and Environmental Policies in EC procurement Law:
New Directives and New Directions, Cambridge: Cambridge University Press, 2009.
8 Por ejemplo, ibíd.; christOpher mccrudden, óp. cit.; sue ArrOWsmith, Government Procure-
ment in the World Trade Organization, London: Kluwer Law International, 2003, capítulo 13.
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