Procedimiento para que la procuraduría pueda solicitar la suspensión de contratos o su ejecución
| Autor | Carlos Enrique Campillo Parra |
| Páginas | 156-180 |
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La siguiente Sentencia proferida por la Corte Constitucional constituye uno de los estudios más profundos sobre la forma como deben ejercerse ciertas potestades públicas por parte de la Procuraduría General de la Nación. La providencia declara exequible el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único."
En primer lugar, la Procuraduría y las Personerías pueden solicitar la suspensión pero no pueden ordenar que se suspenda. Esa competencia es de la autoridad competente para adjudicar.
En segundo lugar, La solicitud presupone la existencia de una actuación disciplinaria en curso. En ella deben existir pruebas suficientes que permitan sustentar la solicitud del organismo de control.
En tercer lugar, la facultad solamente puede usarse si se evidencian circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará el patrimonio público. Por ello será el destinatario el que aprecie las circunstancias del caso, analice el marco normativo pertinente y asuma los riesgos jurídicos de la decisión.
Referencia: expediente D-3998
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "Por el cual se expide el Código Disciplinario Único".
Actora: Arabella Hernández Romero
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
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SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Arabella Hernández Romero demanda el artículo 160 la Ley 734 de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente:
"Por el cual se expide el Código Disciplinario Único".
(...)
"
Artículo 160. Medidas preventivas. Cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias disciplinarias podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta medida sólo podrá ser adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue de manera especial, y el Personero Distrital."
III. LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada por ser violatoria de los artículos 29, 83, 238 y 277 numeral 1º de la Constitución.
1. Cargos por violación del artículo 83 C.P.
Sostiene la demandante que la norma acusada atenta contra el postulado de la buena fe, al que deben ceñirse todas las actuaciones de las autoridades públicas (Art. 83 C.P.), porque se permite con base en consideraciones subjetivas "suspender los procedimientos, actos, contratos por 'circunstancias' que permitan inferir violaciones al orden jurídico o defraudaciones al patrimonio del Estado". La norma acusada es tan indeterminada que entrega a un organismo de control una facultad "capaz de paralizar la administración pública". Afirma que según la sentencia T-460 de 1992, para presumir la mala fe e invertir la carga de la prueba se requiere ley expresa y que permitir tipos abiertos para presumir la mala fe es absurdo e inconstitucional.
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2. Cargos por violación del artículo 29 C.P.
La norma acusada viola el debido proceso y la presunción de inocencia, ya que "meras circunstancias" le permiten al Procurador o al Personero de Bogotá "establecer una especie de presunción de responsabilidad" al inferir que se está violando el ordenamiento jurídico, sin proceso previo, o se está defraudando el patrimonio público, situación cuya verificación corresponde a la Contraloría General de la República mediante la determinación del daño patrimonial en un proceso de responsabilidad fiscal.
Sostiene la demandante que no se le puede atribuir a la Procuraduría, que adelanta actuaciones administrativas, la capacidad de pedir la suspensión de actos, procedimientos o contratos, pues ello la convertiría "en juez y no en organismo de control". Manifiesta que con la norma acusada la Procuraduría asume el rol de agente de la contratación pública, ya que se le asigna la competencia de evaluar de manera previa y antes de la terminación de los procedimientos contractuales, "cuál va a ser el efecto de los contratos o de los actos donde se contiene la decisión estatal."
Añade que la presunción de inocencia no puede dejarse en manos de funcionarios que por simples "inferencias" puedan deducir violaciones legales o daños al patrimonio público, lo cual debe ser demostrado mediante un procedimiento previo. Observa además que el criterio del constituyente fue eliminar el control previo de los organismos de control, mientras que la norma acusada revive el control previo administrativo que la Ley 80 de 1993 le atribuyó a las oficinas de control interno (artículo 66 inciso 3º).
3. Cargos por violación del artículo 238 C.P.
La norma acusada viola el artículo 238 de la Constitución, porque la única autoridad que puede suspender los actos administrativos es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La suspensión provisional debe ser decidida dentro de un proceso judicial y no como ejercicio de una mera atribución administrativa de la Procuraduría.
4. Cargos por violación del artículo 277 num.1º C.P.
Sobre la violación del numeral 1º del artículo 277 de la Constitución considera la actora que la Procuraduría tiene como misión constitucional hacer cumplir los actos administrativos y no pedir la suspensión de los mismos a través de decisiones de carácter administrativo. Para solicitar la suspensión de los mismos debe acudir a los procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
IV. INTERVENCIONES
1. Apoderada de la Auditoría General de la República
Doris Pinzón Amado, actuando en calidad de apoderada de la Auditoría General de la República, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "bajo el entendido de que la norma cuestionada habilita al Ministerio Público para 'solicitar' a las autoridades que cumplan funciones administrativas, la adopción de las medidas que garanticen la protección de los recursos públicos comprometidos con la actuación cuestionada."
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La interviniente precisa que del texto del artículo 160 de la Ley 734 de 2002 no se desprende que las "medidas preventivas" a adoptar por el Ministerio Público constituyan modalidades de sanción disciplinaria, pues no tienen por objeto reprimir la conducta objeto de investigación. La norma tan sólo "habilita a los agentes del Ministerio Público para insinuar o alertar a los responsables de la actuación administrativa o del contrato estatal, cuál es la actuación que se espera se surta a fin de evitar perjuicios que podrían ocasionar el comportamiento cuestionado por el organismo de control".
Si bien la norma acusada no es inconstitucional, considera que ella merece algunos reparos que conducen a solicitar su exequibilidad condicionada. Ello porque en materia de suspensión del procedimiento administrativo (1.1), de actos administrativos (1.2) o de contratos suscritos o en ejecución (1.3), las medidas que puede adoptar la administración son diversas.
1.1 A su juicio, la posibilidad de solicitar la suspensión del procedimiento administrativo no genera ninguna observación, ya que tal medida puede ser adoptada por la administración de conformidad con el mismo Código Contencioso Administrativo.
1.2 En cuanto a la suspensión del acto administrativo, estima que tal medida es exclusivamente del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo según lo dispuesto por el artículo 238 de la Constitución. En consecuencia, para que no resulte inocua la norma acusada - al habilitar al Ministerio Público para que solicite la aplicación de una medida cuando la administración no se encuentra habilitada para ordenarla -, se requiere que la Corte condicione la interpretación de la norma acusada en el sentido de que ésta habilita al Ministerio Público a solicitar a la administración que promueva la acción de lesividad correspondiente, en contra de su propio acto administrativo, y solicite la suspensión provisional en la respectiva demanda.
1.3 Respecto de la suspensión de la actividad contractual, estima que ella no está prevista en la legislación colombiana y que si se admitiera que la norma acusada así lo hace "es conveniente tener en cuenta que esta clase de decisiones pueden generar mayores prejuicios que beneficios para el patrimonio público y la sociedad". Además, considera que la Ley 80 de 1993 reconoce a las entidades estatales la posibilidad de hacer uso de "facultades excepcionales" y obliga a los contratistas a amparar los riesgos que se puedan presentar en la contratación estatal mediante el otorgamiento de una garantía única, con los que se ha dotado a los representantes legales de dichas entidades de las herramientas jurídicas necesarias para obtener el resarcimiento de los posibles perjuicios, sin que sea posible advertir que la medida de suspensión de los contratos pueda generar mejores efectos.
Finalmente observa que la Constitución no proscribe el control previo de la función de vigilancia y control que ejerce la Procuraduría General de la Nación, y que tal restricción sólo se aplica en materia de control fiscal, por lo que no se puede afirmar como lo hace el actor que la norma acusada ha revivido el control previo proscrito por la...
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