Reformar la regulación de la seguridad privada en Colombia. Obstáculos y retos
| Autor | Ingrid Estíbaliz Sánchez Diez |
| Cargo | Doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca, Miembro titular de FLACSO-España |
Este artículo de reflexión forma parte del estudio desarrollado durante la estancia de investigación postdoctoral en la Universidad de Antioquia. Un análisis normativo del sector de la seguridad privada en Colombia del que hemos obtenido las reflexiones con las que se ha confeccionado el presente trabajo.
Durante la segunda década del presente siglo, hemos sido testigos de cómo distintos organismos internacionales han prestado atención al ámbito privado de la seguridad desde diferentes perspectivas. Se han interesado por analizar el fenómeno de la expansión del mercado de la seguridad privada y se han propuesto identificar las consecuencias que pueden derivarse de ello.
Las ópticas con las que enfocan los servicios privados de seguridad van desde la explicita preocupación que expresaba el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2013, p.150) acerca de la posibilidad de que determinados servicios de seguridad privada muten hacia la configuración de auténticos ejércitos privados, hasta el velado temor evidenciado por instituciones como el Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF) y el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC) cuando, estimando que muchos Estados no disponen de un marco legal capaz de hacer frente a las conductas inadecuadas de las empresas del sector, ofrecen guías legislativas para orientarles sobre la regulación de la seguridad privada (DCAF, 2016) o encargan el análisis de repuestas jurídicas con el objeto de contribuir a las labores del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas para una posible Convención sobre las Empresas Militares y de Seguridad Privada (UNLIREC, 2011).
En Colombia, se reaviva el debate acerca de la regulación del sector a raíz de dos circunstancias que coinciden en el año 2016:
- El archivo de la propuesta de reforma del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, con mayores posibilidades de ser aprobada entre todas aquellas que habían sido tramitadas hasta ese momento por el Congreso de la República.1
- La inclusión de varias referencias a la necesidad de reformar la regulación del sector de la vigilancia y la seguridad privada en el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.2
El interés internacional e interno para lograr un marco normativo que garantice una dimensión privada de la seguridad defensora de los derechos y libertades fundamentales de todos los ciudadanos y en todo el territorio, contrarrestando la desconfianza de quienes estiman que se trata de una actividad potencialmente dañina, nos empuja a afrontar el análisis de la regulación vigente en Colombia con la finalidad de identificar los motivos vinculados a la propia arquitectura normativa que harían aconsejable su reforma.
De este modo, en el contexto de la estancia de investigación postdoctoral en la Universidad de Antioquia, afrontamos el estudio de la regulación que rige el sector de la seguridad privada en Colombia indagando acerca del modo en el que se elaboran estas normas y quiénes son sus autores, los elementos que definen el ámbito de la seguridad privada en Colombia y el papel que se atribuye al órgano de control público de la actividad (la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada).
Las conclusiones obtenidas del análisis hermenéutico de normas y jurisprudencia nos llevan a estimar que hay argumentos que justifican la asunción de la labor de confección de un nuevo diseño normativo para la seguridad privada en Colombia.
Siendo el principal (por estructural), que el marco jurídico actual lo constituye una amalgama de disposiciones normativas que se enmiendan y se corrigen sin respeto a la jerarquía normativa, configurando un complejo compendio en el que en las mismas disposiciones se mezclan artículos que establecen criterios y conceptos generales con otros que recogen la regulación detallada de elementos accesorios, estimamos que el mecanismo que mayores disfunciones introduce en el sistema -y, por lo tanto, en el funcionamiento del sector- es que aspectos esenciales de la regulación estén contenidos en disposiciones que no son leyes ni reglamentos, sino resoluciones de un órgano perteneciente a la rama ejecutiva del poder público (la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada) que carece de capacidad normativa.
El mero hecho de que disposiciones esenciales para la configuración del sistema sancionador no se incluyan -o apenas aparezcan esbozadas- en la norma de mayor rango (el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada) y que se incorporen a la regulación a través de la vigente Resolución 2946 de 2010 (disposición elaborada y emitida por la Superintendencia) ya justificaría por si solo la confección de una nueva ley, puesto que -como nos recuerda Santofimio Gamboa (2017) citando a la Corte Constitucional- las conductas sancionables “no solo deben estar descritas en una norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”3( p.474).
Como consecuencia de los resultados obtenidos del citado análisis jurídico, estimamos que el sector de la seguridad privada en Colombia está regulado por un corpus legal con falencias y carencias que dificultan la garantía de la seguridad jurídica.
El país no se ha dotado de una norma emanada del poder legislativo que defina el marco jurídico de la actividad y establezca los conceptos básicos. Lo que, unido a la necesidad de actualización de una norma emitida en un contexto socio político que ha evolucionado profundamente -tanto o más que la innovación tecnológica que está transformando estos servicios-, así como a la imprescindible adecuación a la compleja realidad presente del país, justifica la pertinencia de acometer los trabajos de elaboración de una nueva regulación para el sector.
Y es en el contexto de la colaboración con la tarea del legislador donde queremos situar la aportación de este trabajo; preguntándonos acerca de las razones por las que en Colombia no se ha aprobado una nueva ley de seguridad privada pretendiendo encontrar las respuestas que orienten al regulador en la adopción de las estrategias precisas para la superación de los obstáculos identificados. Nuestro objetivo incluye, asimismo, establecer cuáles son los retos que el análisis normativo nos ha llevado a considerar que el legislador debe afrontar de forma prioritaria para la elaboración de una arquitectura jurídica caracterizada por la coherencia interna y con capacidad para contribuir al adecuado funcionamiento del sector.
De este modo, proponemos una ruta cuyo arranque será la identificación y análisis de los motivos que han impedido la promulgación de una ley de seguridad privada para, alertando al legislador de que habrá primero de superar unos obstáculos mantenidos durante más de dos décadas, ofrecerle una guía cimentada en las tres materias esenciales acerca de las cuales debería adoptar una decisión (determinación de la naturaleza, enfoque preventivo o disuasorio y lucha contra la informalidad). Definición de postura que será determinante para la configuración de aspectos tan relevantes como el modelo normativo, la relación con la seguridad pública, las actividades y servicios considerados propios del sector, la formación que deben recibir sus operadores y para la consecución de un sector reputado y profesional.
El trabajo realizado en estas investigaciones tiene un carácter esencialmente doctrinal y hermenéutico. El conocimiento obtenido y las conclusiones a las que se ha llegado son consecuencia de la labor de estudio, análisis e interpretación de las normas y la jurisprudencia que regulan las materias objeto de atención del trabajo, así como la aproximación, consideración e incorporación de las reflexiones realizadas por otros juristas.
Sin embargo, para la elaboración del estudio contenido en este artículo hemos considerado necesario introducir la visión de profesionales del sector que no es posible localizar en soportes documentales con el preceptivo rigor académico.
Así, sin ánimo de ser exhaustivos -y conscientes de la imposibilidad de que un trabajo de las características del que presentamos tenga la capacidad de transmitir el pensamiento mayoritario de todos los que están implicados en la configuración, gestión y provisión de la seguridad privada en Colombia-, hemos recabado las opiniones -que estimamos representativas- de funcionarios técnicos que han desempeñado el cargo de Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada en distintos momentos, de los miembros del asociacionismo gremial, del ámbito empresarial y de la formación del sector, de docentes e investigadores universitarios y de participantes en el proceso legislativo.
Creemos necesario en este punto advertir que, aunque para el análisis normativo del sector (aquel del que se derivan las conclusiones justificantes de la necesidad de reformar la regulación de la seguridad privada en Colombia) se ha recurrido a la técnica del estudio comparado. En este artículo consideramos preciso eludir en lo posible las referencias a la legislación española (escogida por las conexiones jurídicas de carácter histórico existente entre ambos países y la evolución paralela que las actividades, objeto de estudio, han seguido en ellos)4. La configuración sociopolítica y jurídica de Colombia en la actualidad determina una realidad securitaria tan específica que obliga a...
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