El régimen territorial colombiano
| Autor | Manuel Fernando Quinche Ramírez |
| Páginas | 774-806 |
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Capítulo XVI.
El régimen territorial colombiano
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El Título XI de la Constitución de 1991 se denomina De la organización territorial y fue dispuesto en cuatro secciones, que se ocupan respectivamente de las disposiciones generales, del régimen departamental, del régimen municipal y del régimen especial de los distritos, incluyendo allí al Distrito Capital.
Si bien lo que se prevé en la Carta Política es el régimen normativo, el concepto de ordenamiento territorial va más allá de las simples normas, siendo a la vez “una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivos un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”.908Para Borja dicho concepto está aún en construcción, habiendo recibido en Colombia dos tratamientos diferentes: el anterior a la Constitución de 1991, donde se lo consideró un asunto marginal a la administración del Estado, limitado a las dimensiones territoriales del mismo y a algunos intentos regionales de planeación; y el posterior a dicha Carta, en el que el ordenamiento territorial asume dos dimensiones: como reformismo institucional promovido desde el Departamento Nacional de Planeación, encaminado a la adopción de técnicas administrativas sobre procesos de uso y ocupación del territorio, que permitieran la integración entre los centros urbanos y las zonas de producción
(i); y como redefinición de las relaciones entre el espacio socialmente constituido y la geografía política del Estado, es decir, como asunción de la geohistoria (ii), bajo la idea de la autonomía regional.
En este capítulo el tema se trabaja de la siguiente manera: inicialmente se reconstruye el tratamiento dado al territorio en la historia constitucional colombiana, acentuando el desafortunado establecimiento del departamento como entidad territorial hecho por Rafael Núñez (i), para luego dar paso a la presentación del diseño territorial dispuesto en la Constitución de 1991, desde las entidades territoriales y las entidades administrativas especiales del orden territorial (ii). El capítulo finaliza con una nueva reconstrucción, la referida a los intentos de expedición de la Ley de Ordenamiento Territorial (iii).
908 Esta es la definición contenida en la carta Europea de Ordenación del territorio, citada por Borja Miguel. Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia. IEPRI, CEREC, Bogotá, 2000, página 17.
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1. El territorio en las Constituciones Políticas Nacionales de Colombia909
Si bien el artículo 286 de la Constitución actual, recogiendo la división hecha por la Carta de 1886, establece como entidades territoriales a los departamentos, los distritos y los municipios, lo cierto es que las regiones han sido el elemento central de la organización del territorio en Colombia, hasta el punto de pervivir aún hoy en el diseño constitucional, como entidades administrativas especiales (arts. 306 y 307 C.P.), a pesar de la abrupta supresión hecha por Núñez y Caro en 1886. Más aún, las dinámicas regionales subsisten de modo muy fuerte como unidades sociales y culturales, con movimientos regionales y provinciales, percibibles en rasgos idiosincráticos, en modos políticos y aún en las maneras de ejercer la violencia.9101.1. La división del territorio en la Constitución de 1821 de la Gran Colombia y en la Carta de 1830
El Título II de la Constitución de 1821 refiere lo atinente al territorio de Colombia y su gobierno. Específicamente en el artículo 6 establecía que “El territorio de Colombia es el mismo que comprendían el antiguo Virreinato de la Nueva Granada y la Capitanía General de Venezuela”, bajo el entendido que la Provincia de Quito formaba parte del Virreinato de la Nueva Granada, como lo precisa Tascón.911
La división del territorio fue establecida de la siguiente manera: “Artículo 8. El territorio de la República será dividido en Departamentos; los departamentos en Provincias; las provincias en Cantones; y los cantones en Parroquias”
La distribución de competencias y funciones de las unidades territoriales se hizo en referencia a la función electoral (Título III, arts. 12 a 104) y a la organización interna de la República (Título VII, arts. 150 a 155). El Estado
909 Como en otras zonas de este escrito e independientemente de su pertinencia, se adopta convencionalmente la sectorización descrita por Restrepo, Carlos. 1995. Op. cit.
910 Acerca de las dinámicas regionales y locales de la guerra, ver Romero, Mauricio. Paramilitares y autodefensas 1982 – 2003. IEPRI, 2003, Capítulos 3 y 4.
911 Tascón, Tulio. Historia del Derecho Constitucional Colombiano. Minerva, Bogotá, 1953, página 24.
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abarcaba tres naciones912divididas en siete departamentos: Venezuela, con los departamentos de Orinoco, Venezuela y Zulia; Nueva Granada, con los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Cauca y Magdalena; añadiéndose luego las Provincias de Quito, con los departamentos de Ecuador, Guayas y Azuay; y Panamá (el 28 de noviembre de 1821), con los departamentos de Panamá y Veraguas. Como se sabe, este modelo de integración fracasó, bajo la fuerza de los intereses políticos locales y la diversidad.
El modelo político de la Gran Colombia hizo crisis, sobreviniendo la Dictadura de Bolívar el 27 de agosto de 1827, articulada bajo el Decreto orgánico de la misma fecha, en el que entre otras medidas, se dispuso la convocatoria de un Congreso Constituyente, finalmente instalado el día 20 de enero de 1830, también llamado “Admirable”, el que expidió la Constitución clerical de 1830, sancionada el 5 de mayo por el general Domingo Caicedo. Como se sabe, esta Constitución no operó, al nacer sobre el falso supuesto de existencia de la Gran Colombia. Así y en lo referido al régimen territorial, se limitó a repetir el texto anterior, reiterando en el artículo 4 que el territorio de Colombia comprendía las provincias que constituían el Virreinato de la Nueva Granada y la Capitanía General de Venezuela, repitiendo como fórmula territorial en el artículo 5, que “El territorio de Colombia se dividirá para su mejor administración en departamentos, provincias, cantones y parroquias”.
1.2. La división del territorio en las constituciones de la
Nueva Granada
Fracasado el intento de la Gran Colombia y en vigencia de la Constitución de 1830 tras la efímera dictadura del general Rafael Urdaneta, fue entregado el poder el día 13 de enero de 1831 al vicepresidente Domingo Caicedo, quien mediante Decreto del 7 de mayo de 1831 convocó una Convención de Diputados, que se instaló el 20 de octubre de 1831, expidiendo el 7 de noviembre de ese año la Ley Fundamental del Estado de la Nueva Granada, que estableció en el artículo primero la siguiente fórmula territorial: “Las provincias del centro de
912 Vásquez Carrizoza, Alfredo. Op. cit., página 41.
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Colombia, forman un Estado con el nombre de Nueva Granada: Lo constituirá y organizará la presente Convención”.
La nueva Constitución fue sancionada por el vicepresidente José María Obando el 1 de marzo de 1832 y según refiere Tascón, “En general siguió los lineamientos y principios liberales de la Constitución de 1821, de la cual habían sido defensores los más de los miembros de la Convención”.913En cuanto al
territorio, sus límites fueron fijados así:
Artículo 2. Los límites de este estado son los mismos que en mil ocho cientos diez dividían el territorio del la Nueva Granada de las capitanías generales de Venezuela y Guatemala, y de las posesiones portuguesas de Brasil: por la parte meridional sus límites serán definitivamente señalados al sur de la provincia de Pasto.
En lo que tiene que ver con la división interna del territorio, el texto no ofreció una norma expresa. No obstante, hay supresión de los departamentos, dividiéndose el territorio en provincias, cantones y parroquias. Para Borja,
De esta manera la Constitución de 1832 retomó la división territorial de la Provincias Unidas de la Nueva Granada y trazó las bases jurídicas para perfeccionarlas como regiones sociopolíticas, en tanto ellas elegían senadores y representantes, y proponían a los magistrados de los tribunales judiciales de las provincias y los candidatos a gobernadores, asumiendo una incidencia directa en cada uno de los tres poderes del Estado moderno”.914Acontecida la Guerra Civil de 1840, con el triunfo de los generales Herrán y Mosquera, en 1843 y por la vía del Congreso “se llevó a cabo la reforma de la Constitución de la Nueva Granada con la intención de fortalecer al Presidente”,915dando lugar a otra constitución centralista, conservadora
913 Tascón, Tulio. 1953. Op. cit., página 52.
914 Borja, Miguel. 2000. Op. cit., página 33.
915 Vázquez Carrizosa. 1977. Op. cit., página 89.
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y clerical. El régimen del territorio, con preeminencia de las provincias es explicitado en la Constitución de 1843 así:
Artículo 8. El territorio de la Nueva Granada se dividirá en provincias. Cada provincia se compondrá de uno o más cantones, y cada cantón se dividirá en distritos parroquiales. La ley arreglará la división por provincias, y la de éstas en cantones; y determinará la autoridad por quien, y el modo en que deba arreglarse la de los cantones por distritos parroquiales.
Más aún, el texto contó con dos títulos específicos sobre territorio, el Título IX “Del Régimen Político de las Provincias, Cantones y Distritos Parroquiales”, y el Título X “Del Régimen Municipal de las Provincias, Cantones y Distritos Parroquiales”, con lo cual se regulaba de modo específico y sin el referente puramente electoral el régimen del territorio. De acuerdo con Borja, para 1842 existían en el...
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