Regimenes de politica social en America Latina: una revision critica de la literatura. - Vol. 30 Nbr. 2, July 2018 - Revista Desafíos - Books and Journals - VLEX 736428901

Regimenes de politica social en America Latina: una revision critica de la literatura.

Author:Antia, Florencia
Position::Report
Pages:193(43)
 
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Social Policy Regimes in Latin America: A Critical Review of the Literature

Regimes de politica social na America Latina: uma revisao critica da literatura

Introduccion

Luego de mas de una decada de crecimiento economico, America Latina presenta un panorama social complejo. La pobreza afecta a casi uno de cada tres ciudadanos (CEPAL, 2016, p. 19), al tiempo que la region tiene el mayor nivel de desigualdad economica del mundo (CEPAL, 2008, p. 117). Mientras algunos segmentos minoritarios de la poblacion experimentan niveles de bienestar similares a los paises desarrollados, la mayoria vive en un contexto de carencias en terminos de acceso a recursos economicos y a modalidades de proteccion social adecuadas. No obstante, la region ingreso en la decada de dos mil a una etapa de multiples reformas en sus politicas sociales que generaron expectativas sobre la posibilidad de avanzar en la construccion de una ciudadania social mas inclusiva (Filgueira, 2013).

El presente articulo realiza una revision de la literatura sobre las politicas sociales en America Latina, considerando un conjunto amplio de estudios que analizan las principales etapas del desarrollo de los regimenes de politicas sociales. Aun cuando la discusion sobre estos asuntos es menos profusa que la que refiere a los paises desarrollados, existe una acumulacion de estudios que han realizado aportes relevantes en terminos de definicion conceptual e identificacion de tipos y de etapas de desarrollo de las politicas sociales en la region. Asimismo, varias investigaciones se han preocupado por analizar la dinamica politica y economica que guio la conformacion de distintos regimenes de politicas sociales entre paises y a lo largo del tiempo.

Las contribuciones de este articulo se pueden clasificar en cuatro tipos. Primero, presenta una caracterizacion sintetica de la orientacion y de los cambios producidos en las politicas sociales y en los regimenes de politicas sociales en los paises de la region. Segundo, sistematiza y articula dos vertientes de la literatura que muchas veces corren por carriles paralelos: la que se refiere a las orientaciones de los regimenes de politicas sociales y la que lo hace a la economia politica que condiciono su origen y transformaciones durante buena parte del siglo XX e inicios del XXI. Tercero, identifica las condiciones causales que estan en la base del cambio institucional y del mantenimiento de los regimenes de politicas sociales en los paises de la region. Finalmente, realiza un analisis critico de la literatura, identificando los enfasis existentes y los puntos de controversia, asi como los vacios de mayor relevancia.

Luego de esta introduccion, la primera seccion hace una breve resena de las principales referencias conceptuales para el estudio de los Estados de bienestar a nivel comparado. La segunda seccion define a los regimenes de politicas sociales como el objeto de la presente revision. Las tres secciones siguientes analizan la literatura que recorre las principales fases por las que han atravesado los regimenes de politicas sociales y la dinamica politica que los condiciono: la tercera parte considera los estudios que se centran en la etapa de construccion y consolidacion a mediados del siglo XX; la cuarta parte analiza la que se enfoca en las tendencias de reforma neoliberal iniciadas en la decada de los ochenta; y, finalmente, la quinta seccion explora la acumulacion academica relativa a la fase de reformas expansivas desplegadas a inicios del nuevo siglo. El articulo concluye con una sintesis de las tendencias identificadas en materia de proteccion social en la region y de las principales contribuciones, asi como asuntos no suficientemente abordados en la literatura.

Principales enfoques sobre el Estado y el regimen de bienestar

La literatura sobre los Estados de bienestar es sumamente amplia, en particular la que se enfoca en los paises desarrollados. Briggs (2006) plantea una definicion concisa que sintetiza los principales atributos de lo que en la actualidad se conoce como Estado de bienestar. Se trata de aquel Estado en que:

[...] el poder organizado es utilizado de forma deliberada [...] en un esfuerzo por modificar el juego de las fuerzas de mercado en al menos tres direcciones--primero, al garantizar a los individuos y familias un ingreso minimo que no guarda relacion con el valor de mercado de su trabajo o propiedad; segundo, al reducir la inseguridad permitiendo que individuos y familias resuelvan ciertas "contingencias sociales" (por ejemplo, enfermedad, edad avanzada y desempleo) que conducirian, de otra manera, a crisis individuales y familiares; y tercero, al asegurar que todos los ciudadanos sin distincion de estatus o clase reciban un conjunto de servicios sociales con una calidad que refleje los mejores estandares disponibles--(Briggs, 2006, p. 16; traduccion propia).

Mientras los primeros estudios que analizaban los Estados de bienestar lo hacian a partir de los niveles de gasto social (Wilensky, 1975), mas adelante, la discusion se complejizo, centrandose en el caracter de los regimenes de bienestar y sus impactos sobre la estructura social y el mercado de trabajo. En tal sentido, en linea con el estudio pionero de Titmuss (1958), una de las mayores contribuciones en la materia fue realizada por Esping-Andersen (1990) en el clasico Tres mundos del capitalismo de bienestar. Este ultimo--que establecio los terminos de los estudios comparados en ese campo--ofrece una tipologia de distintos "regimenes de bienestar" en las democracias de los paises avanzados en las decadas de los setenta y los ochenta. Distingue asi entre regimenes liberales, soaaldemocratas y corporativos que se diferencian en los alcances de la desmercantilizacion, los impactos en terminos de estratificacion social, asi como por la forma en que el Estado, el mercado y las familias interactuan en la provision de bienestar.

Segun dicha tipologia, el modelo de bienestar liberal presenta un caracter residual en la medida en que las garantias sociales se limitan a los "riesgos inaceptables". El Estado interviene a traves de politicas asistenciales, en aquellas circunstancias en las que el mercado falla. Asimismo, se caracteriza por fomentar el mercado como proveedor principal de bienestar. En este tipo se clasifican Estados Unidos, Gran Bretana, Irlanda, Australia y Nueva Zelanda (Esping-Andersen, 2000, pp. 103-106). En el otro extremo, el regimen socialdemocrata se caracteriza por el universalismo y por un compromiso con la cobertura de riesgos globales a traves de subsidios generosos. Los derechos se basan en la ciudadania antes que en una necesidad demostrada o en una relacion laboral. En esta categoria se encuentran Suecia, Dinamarca, Noruega y Finlandia, paises que cuentan con los Estados de bienestar mas extendidos y generosos (Esping-Andersen, 2000, pp. 106-111). Por ultimo, el regimen corporativo-conservador se sustenta en una mezcla de segmentacion de estatus y familiarismo. Las distinciones de estatus corporativas dominan la seguridad social, al tiempo que el familiarismo se manifiesta en una proteccion social sesgada a favor del varon cabeza de familia y en el caracter central de la familia como dispensadora de cuidados. Reforzando esta pauta, el componente residual se dirige a los "fallos" de la familia. Ejemplos de este grupo son Alemania, Italia, Francia y otros paises de Europa continental (Esping-Andersen, 2000, pp. 111-114).

Esta tipologia se ha constituido en una referencia ineludible para los estudios de regimenes de bienestar. De hecho, el esfuerzo por identificar distintos regimenes de bienestar social se ha convertido en una estrategia de analisis extendida. El enfoque se ha replicado para analizar otras regiones, tales como Europa del Sur (Ferrera, 1996; Moreno, 2002), del Este y el Sur de Asia (Gough, 2000; Holliday, 2000) o America Latina (Gough & Wood, 2004; Barrientos, 2004; Martinez Franzoni, 2008).

En efecto, Gough y Wood (2004) retomaron el enfoque de los regimenes de bienestar para incorporar a los paises subdesarrollados en una perspectiva comparativa. Dicho trabajo tiene el merito de proponer categorias de analisis que ayuden a comprender la naturaleza de los regimenes en distintas regiones. A las tradicionales esferas que intervienen en el welfare mix--Estado, mercado y familia--suman otras, como la comunidad y los actores internacionales. Asimismo, la fuerte presencia de modalidades informales de provision de bienestar, como el clientelismo, hace necesario incorporar una dimension como la desclientelizacion que alude al grado en que las politicas sociales dejan de estar sujetas a relaciones clientelares.

Con ese marco analitico, Gough y Wood (2004) distinguen tres regimenes de bienestar a traves de los continentes: regimenes estatales de bienestar (correspondientes a los paises europeos), informales de seguridad (propio de los paises asiaticos y de buena parte de los paises latinoamericanos) y de inseguridad (caracteristico de los paises africanos). En Latinoamerica, los paises del Cono Sur se encuentran en la frontera entre los regimenes informales de seguridad y los estatales de bienestar en la medida en que, si bien el Estado adquirio, desde mediados del siglo XX en adelante, un desarrollo significativo como agente de proteccion social, buena parte de la poblacion debe confiar en un conjunto de arreglos informales para mantener su bienestar (1). El resto de los paises de la region considerados son catalogados como regimenes informales de seguridad (2) (Gough, 2004, p. 64).

Por otra parte, Haggard y Kaufman (2008) tambien realizan un analisis comparativo a gran escala en el que cotejan los sistemas de salud, educacion y pensiones en America Latina, Europa del Este y Asia del Este, desde mediados del siglo XX, y los determinantes de las diferentes trayectorias seguidas en las tres regiones. Desde la segunda posguerra los paises de Europa del Este contaban con un sistema de...

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