La integración regional en el Mercosur sobre la base del Tratado de Asunción - Núm. 1, Diciembre 2001 - Criterio Jurídico - Libros y Revistas - VLEX 43820174

La integración regional en el Mercosur sobre la base del Tratado de Asunción

AutorAlejandro Daniel Perotti
CargoAbogado (Univ. Nacional del Litoral, Santa Fe)
Páginas116-151

Abogado (Univ. Nacional del Litoral, Santa Fe), Master en Derecho Comunitario (Univ. Complutense de Madrid, España), Profesor de Derecho de la Integración (Univ. Austral, Buenos Aires). Curso de Verano - Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP): "Mercosur, Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal e as dinámicas de integración". IGADI (Instituto Gallego de Análese e Documentación Internacional), UIMP y Universidad Nacional de Educación a Distancia. Pontevedra, España, 16-20 de julio de 2001. adperotti@yahoo.com

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1. Antecedentes Del Tratado De Asunción

El Tratado de Asunción (TA), 0 el cual acaba de cumplir su décimo aniversario, fue firmado y entró en vigor para los cuatro Estados signatarios (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) en el año 19911. Esto, que no es un dato menor, demuestra el interés inicial que acompañó su elaboración.

Dicho instrumento internacional, conformado por un conjunto de 24 disposiciones más 5 anexos (sobre I: Programa de Liberación Comercial; II: Régimen General de Origen; III: Solución de Controversias; IV: Cláusulas de Salvaguardia; V: SubGrupos de Trabajo del GMC), constituye el instrumento fundacional de un programa que debe concluir, de acuerdo a su finalidad primera, en la constitución de un Mercado Común: el Mercosur.

El proceso que llevó a la suscripción de este Acuerdo constitucional, debe buscarse en los distintos intentos de integración que han tenido lugar en Latinoamérica a partir de la década de los 602.

El primero de estos proyectos fue iniciado con el Tratado de 1960 (Montevideo, 18 de febrero), constitutivo de la Alalc (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio). Su objetivo concreto era la constitución de una zona de libre comercio. El plazo originario para su realización fue de doce años, luego ampliado a veinte ante la inminencia de que tal meta no sería alcanzada.

Sin dudas la Alalc sufrió una carencia fundamental, cual es la de "poderes de acción, de gestión y de ejecución, propios" capaces de impulsar las negociaciones y el mismo proceso hacia la finalidad establecida3.

La Asociación estuvo compuesta por 11 países: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay, posteriormente adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. Si se combina esta cantidad de países con la modalidad de la negociación, por ejemplo, de las rebajas arancelarias, cual era producto por producto, puede concluirse fácilmente que el otorgamiento Page 117 de ventajas aduaneras no era una cuestión de fácil conclusión. Esta disminución arancelaria se realizaba a través de "listas nacionales" y de "listas comunes"3A.

De cualquier manera, y a pesar del análisis crítico a que ha dado lugar el estudio de la Alalc, la experiencia acumulada por la Asociación ayudaría a imprimir más cuota de "realismo y objetividad" en el Instrumento que continuaría con el sueño de la integración del cono sur; es decir, el denominado Tratado de Montevideo de 1980 (de 12 de agosto: TM-1980), que crea la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), firmado por los mismos Estados que eran parte de la fenecida Alalc4. Cuba, cuyo status originario fue de "observador", se ha incorporado recientemente (1998)5. Su meta a largo plazo es "el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano" (art. 1).

Esta nueva Asociación, que permanece en vigor en la actualidad, cuenta con la siguiente estructura orgánica: (a) Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (o Ministros respectivos según el tema); (b) Conferencia de Evaluación y Convergencia (Plenipotenciarios); (c) Comité de Representantes (un funcionario nacional por Estado); y, finalmente, (d) Secretaría General (órgano técnico a cargo de un Secretario General).

El Tratado permite tres categorías de relaciones internas entre los países contratantes: i) el área de preferencias arancelarias (recíprocamente concedida y en atención al nivel arancelario con terceros Estados); ii) los acuerdos de alcance parcial; y iii) los acuerdos regionales. Básicamente la diferencia entre los dos últimos radica en que mientras en los acuerdos de alcance "parcial" (AAP) la participación estatal puede alcanzar sólo a algunos de los Países, en los "regionales" es ineludible la intervención de todas las partes (arts. 4-7).

De los instrumentos mencionados, son los convenios de alcance parcial los que han logrado mayor preferencia por las Partes, lo cual se vislumbra, entre otras cosas, por ser de los tres, el que merece una descripción más detallada en las disposiciones del Tratado. Esta modalidad de acuerdos permite, Page 118 por un lado, lograr proyectos de integración más avanzados entre Estados que presenten mayor similitud y complementación económica, y por el otro, excepcionar la cláusula de nación más favorecida -en lo interno y en lo externo- contenida en el art. 44 (cfr. también art. 7.2)6.

Los AAP pueden ser de diversas modalidades: comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de promoción del comercio y, por último, de cooperación científica y tecnológica, de promoción del turismo y de preservación del medio ambiente, entre otras materias (arts. 8 y 14). En la práctica estos convenios han sido profusamente utilizados por los Estados de Aladi, llegando en la actualidad a sumar casi 50.

Una vez firmados deben ser notificados a la Secretaría General de la Asociación. El procedimiento de aprobación por cada País participante de los mismos se rige por las reglas constitucionales internas. Por lo general, se siguen las reglas de los denominados acuerdos en forma simplificada o convenios ejecutivos, los cuales se caracterizan por prescindir de la participación obligatoria del Parlamento, bastando al respecto un acto del Poder Ejecutivo (por lo general un decreto). Se entiende que la intervención del Congreso ha tenido lugar en forma previa al autorizarse, por ley, la ratificación del Tratado que le sirve de base, es decir el Tratado de Montevideo. Otras veces, en atención a lo amplio de su contenido, permitido por la amplitud de las cláusulas que sobre su materia contienen el Tratado de Montevideo, los Poderes Ejecutivos han preferido obtener la aprobación parlamentaria.

En Argentina, la Corte Suprema de Justicia ha considerado recientemente que el Acuerdo de Alcance Parcial "Es un tratado internacional en los términos del art. 2º, inc. 1, apartado a, de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, ya que fue celebrado por escrito entre Estados y se haya regido por el derecho internacional. Aunque el consentimiento del Estado argentino se haya manifestado en forma simplificada, sin intervención previa del Congreso, esta tuvo lugar con anterioridad mediante la aprobación legislativa del Tratado de Montevideo de 1980 (confr. ley 22.354) que permite en su art. 7º la concertación de este tipo de convenios"7. La consecuencia Page 119 de la categorización de tales acuerdos como "tratados" es la de su prevalencia sobre las leyes del Congreso, tanto anteriores como posteriores8.

Se deja por un momento el Tratado de Aladi y los AAP y se pasa a los antecedentes más inmediatos del Tratado de Asunción: en 1986, Argentina y Brasil firman, en Buenos Aires, el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, que estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica (conocido como PICE o PICAB). A los documentos citados sigue, entre otros, el importante Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, de 1988. En el marco de estos Acuerdos el 6 de julio de 1990, ambos Gobiernos, suscriben el Acta de Buenos Aires por medio de la cual se decide la conformación de un Mercado Común (MC), el que debería estar concluido para el 31 de diciembre de 1994. A fin de instrumentar las disposiciones del Acta, los mencionados Estados firman, el 20 de diciembre de 1990, el Acuerdo de alcance Parcial de Complementación Económica Nº 14 (ACE-14). En forma concomitante Paraguay y Uruguay, además de haber firmado APP/CEs tanto con Argentina como con Brasil, declaran oficialmente su buena voluntad de formar parte del mercado común fijado en el Acta de Buenos Aires.

2. El tratado de Asunción ALADI. Gatt/OMC

Durante 1989-90, los gobiernos de Argentina y Brasil invitan a participar de las negociaciones a Paraguay y Uruguay. El resultado final de estos encuentros cuatripartitos es la firma, el 26 de marzo de 1991, del Tratado de Asunción.

A fin de no violar el Convenio de Aladi, el Tratado de Asunción se inscribió, en lenguaje correcto, se protocolizó en la Secretaría General de la Asociación bajo el formato de un AAP de Complementación Económica, conociéndose como el "ACE-18" (en atención al número de registro).

De esta manera los Estados miembros del Mercosur, más allá de adaptarse a las disposiciones del Tratado de Montevideo de 1980, persiguieron con la utilización de la modalidad de un ACE poder beneficiarse del "paraguas jurídico" que la Aladi ofrece de cara a la notificación al GATT (actualmente Page 120 OMC) de los distintos tipos de Acuerdos Regionales Comerciales (art. XXIV, 8º inc. a. En otras palabras, habiéndose registrado en su momento el Tratado de la Asociación en el GATT y conteniendo el mismo la posibilidad de conformar ACEs, por razones lógicas la notificación del Tratado de Asunción no debería comportar problema alguno (art. XXIV, 7º). Sin embargo, y a diferencia de lo ocurrido con el Tratado de Aladi, el Tratado de Asunción, fue objeto, por iniciativa de los EE.UU. y de la CE de un "Grupo de Trabajo" (Working Group) en el seno del GATT a fin...

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