Los reglamentos en españa: la fuente del derecho más común y quizá la más desconocida
| Autor | Lorenzo Cotino Hueso |
| Cargo | Profesor titular del Departamento de Derecho constitucional y Ciencia política y de la Administración de la Universitat de Valencia |
| Páginas | 178-202 |
Decrees in Spain, legal insecurity, administrative decrees.
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Decrees: the most common and perhaps the most unknown source of rights in Spain
Si 1 acudimos a una base de datos legislativa al uso sería sencillo percibir que del 95 al 99% de las normas que arrojaría como resultado una búsqueda total no son aquellas que suelen ser el objeto de enseñanza y estudio en las facultades: ni tratados internacionales, ni leyes, ni normas con fuerza de ley. Bajo una terminología y forma muy diversa y emanados de una pluralidad de entidades muy amplia, a esta inmensa cantidad de normas se les puede denominar "reglamentos", pese a que no se autodenominen como tales. Como señala Santamaría Pastor: Se trata, en efecto, de un ámbito literalmente inmenso: un gigantesco almacén en el que se deposita no menos del 98 por 100 de las disposiciones que integran el sistema normativo, en el que las normas presentan una variedad extraordinaria, poco menos que aberrante y en que, sobre todo, los principios clásicos del Estado de Derecho poseen una eficacia ciertamente disminuida. Un ámbito fuertemente peculiar, escasamente conocido y frene al que los operadores jurídicos parecen sufrir una cierta alergia (Santamaría, 2000, pp. 305-362).
De hecho, la misma Constitución española que dedica diez artículos a las normas con rango de Page 179 ley (arts. 81-91 CE), cuenta con seis alusiones fugaces, punto menos que vergonzantes -recuerda este autor-, a los reglamentos (artículos 62. f), 97, 105 a) 106. 1º, 153.c) y 161. 2 CE)2. Y es que, afirma Santamaría, el mundo de los reglamentos es el dominio reservado y doméstico de la Administración, en el que la dinámica del poder público se muestra en toda su crudeza, despojado de las reglas de cortesía y urbanidad a las que se ve obligado a atenerse cuando actúa en el escalón normativo de las leyes y la Constitución3.
Pues bien, a lo largo de las siguientes páginas se pretende dar una visión española lo más clara posible de este oscuro mundo de los reglamentos; si se me permite, la hermana fea de las fuentes del Derecho; categoría que, como tal, aún hoy suscita no pocas dudas en la doctrina y jurisprudencia. Y ello contrasta con que el reglamento acabe siendo no sólo la fuente del Derecho cuantitativamente más importante, sino la más manejada por los operadores jurídicos, cuanto menos del Derecho público.
Dado que no es totalmente pacífico qué puede regular un reglamento, quién puede aprobarlo, qué nombre recibe y otras cuestiones, frente a definiciones más amplias como la de Parejo4 lo mejor -creoes optar una definición laxa: reglamento es una norma escrita de rango inferior a la ley que emana de un Gobierno y/o Administración. Se trata de una definición sencilla que no difiere de la que en las últimas ediciones ofrecen García de Enterría y Ramón-Fernández (2002, pp. 179-235)5 , o como las de Parada (2004, pp. 58-72)6 , Santamaría (p. 307)7 , de Otto (1987, pp.214-242)8 o Garrido Falla (2002, pp. 270-294)9 . Page 180
Esta norma de fuerza inferior a la ley es dictada por quien tiene potestad reglamentaria, esto es, un poder en virtud del cual se pueden dictar reglamentos.
La existencia de reglamentos, con su muy variada forma, procedencia y contenidos se explica por diversos motivos. Hoy día, es el desarrollo del Estado social el fenómeno que lleva a que se apruebe una innumerable la cantidad de reglamentos, el incremento de normas reglamentarias ha sido parejo al de importancia y presencia del Estado en las sociedades modernas. La acción estatal y administrativa es tan ingente y afecta a tantos ámbitos que resultaría totalmente inoperante y disfuncional que tuviera que ser el legislador soberano quien llevase a cabo su regulación completa. Como apuntan García de Enterría y Tomás-Ramón, frente a la solemnidad y lentitud de la ley, el Estado social requiere de continuidad, dinamismo y conocimientos técnicos. A decir de Garrido Falla, son diversas las razones que justifican la existencia de los reglamentos (p.271):
- La composición política y no técnica del parlamento hace que éste no sea el idóneo para aprobar normas del contenido propio (generalmente detallado y técnico) de los reglamentos. La Administración cuenta
- La movilidad y dinamismo de las normas administrativas exigen que no se otorgue a muchas materias el rango formal de ley, para facilitar su derogación y sustitución por otras normas.
- Con los reglamentos la Administración se autolimita frente a la amplia discrecionalidad que es propia al ejecutivo en su actuación.
- El legislador parlamentario no puede -ni debe- prever todos los casos que puedan surgir en la aplicación y desarrollo de las leyes que aprueba.
Hay que ubicar a los reglamentos entre las figuras con las que puede ser en su caso confundido y guarda alguna afinidad: la ley, el acto administrativo y las circulares, instrucciones y órdenes.
Como señalan García de Enterría y Ramón- Fernández, lo único común entre ley y reglamento es que son normas escritas generales (2002, p. 281), todo lo demás varía esencialmente. La ley en España se define esencialmente por provenir del Parlamento (nacional o autonómico), quien tradicionalmente expresa la voluntad general de la comunidad. Frente a ello el reglamento procede del Gobierno y/o la Administración y de natural es técnico, concreto y limitado y respecto de la ley (a la que por lo general desarrolla y ejecuta) es subordinado, subalterno, inferior y complementario. En España, mientras que la ley regula lo que quiera sometida únicamente a la Constitución, el reglamento requiere de justificación caso por caso, y está limitado por la ley. Asimismo, a diferencia de la ley el reglamento es controlable -e inaplicable- por un juez, incluso - y como se verá- a requerimiento de sus destinatarios.
La distinción acto administrativo-reglamento no siempre es clara. En la actualidad la distinción se articula entre "disposiciones generales" -o "disposiciones de carácter general" y "disposiciones particulares" o "actos administrativos" (Art. 51 y Page 181 ss. Ley 30/199210 , así como art. 25 y ss de la Ley 29/199811 ). Pese a esta terminología general-particular, este criterio es insuficiente: hay reglamentos singulares (por ejemplo: la configuración de una unidad ministerial) y se ha abierto la generalidad de los actos administrativos (llamamiento a filas, fijación de fiestas locales, órdenes de policía, licitaciones, etc.). Por ello, sólo en principio, los reglamentos tienen un destinatario general, en el sentido de abstracción objetiva, mientras que los actos administrativos son destinatarios concretos y singulares.
Como no siempre es sencillo diferenciar estas figuras, pueden seguirse algunas guías marcadas, entre otros, por Santamaría:
- Los reglamentos tienen un procedimiento de elaboración diferente del de los actos, como luego se hace referencia (como el artículo 24 de la Ley del Gobierno12 o 49 de la Ley de Bases del Régimen Local).
- La publicación es esencial para que los reglamentos adquieran eficacia (Art. 24. 4 Ley Gobierno, Art. 70 LBRL), mientras que sólo excepcionalmente para los actos administrativos (Art. 60 Ley 30/1992), para los que por lo general se requier
- Los reglamentos son derogables libremente, si bien la figura respecto de los actos administrativos es la revocación, sometida a límites materiales (Art. 105 Ley 30/1992).
- Aunque sólo en principio, los reglamentos tienen un destinatario general, en el sentido de abstracción objetiva, mientras que los actos administrativos son destinatarios concretos y singulares. No obstante, hay reglamentos singulares (por
- Recuerda en este caso Montilla otra diferencia, la inderogabilidad singular de los reglamentos. En otras palabras, un acto administrativo singular, proceda de donde proceda, no puede derogar un reglamento (Art. 52. 2 Ley 30/1992 y art. 23. 4 Ley del Gob
En todo caso, y sin perjuicio de lo anterior, la diferencia conceptual más aceptada es la subrayada por García de Enterría y Ramón-Fernández (2002, p. 281): "los reglamentos ordenan y los actos son ordenados", es decir, los primeros innovan el ordenamiento jurídico mientras que los actos administrativos son...
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