De la responsabilidad contractual
| Autor | Cuello Duarte, Francisco |
| Páginas | 241-268 |
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CAPÍTULO V
De la Responsabilidad
Contractual
Artículo 50. De la responsabilidad de las entidades estatales. Las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.
Conc. Constitución Política, art. 90; Ley 80/93, art. 4, 54, 62, 65, 75; Código civil, arts.1064 a 1617; Ley 142/94.
Comentarios. Para que se dé la responsabilidad de la administración es conveniente que existan algunos elementos como, por ejemplo, que la administración esté frente a un acto administrativo, un hecho o una omisión, que esa actuación sea antijurídica e imputable a la administración y que cause daño al contratista. Ese daño causado al contratista se traduce entonces en una indemnización que debe ser cancelada por la entidad contratante, advirtiendo que en el evento de producirse la condena, la entidad deberá repetir contra el servidor público en los términos consagrados en el artículo 90 de la Carta, cuando los daños causados hayan sido como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente. Indemnización que, por lo general, el juez administrativo acogiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, calculará sobre el 100% de la utilidad esperada por el contratista a quien se le ha negado el derecho a ser contratista del Estado.
Además, la responsabilidad de la entidad nace también como producto de una deficiente planeación en la etapa preparatoria de los documentos previos, especialmente en el diseño de los pliegos de condiciones, cuando se elaboran en forma deficiente o simplemente, cuando este instrumento se direcciona para beneficiar a determinado proponente, dejando a un lado los intereses de la entidad contratante. Hay que recordar que los pliegos de condiciones constituyen la
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Francisco Cuello Duarte
fuente de la cual se desprenden los derechos y obligaciones tanto para el futuro contratista como para la entidad contratante.
Doctrina. El sistema de la responsabilidad de la administración pública se presenta como una construcción unitaria que no obstante regular de manera separada, por exigencias de técnica jurídica, la responsabilidad contractual y la extracontractual, se inspira en los mismos principios y en un idéntico fundamento objetivo. La responsabilidad contractual se inspira en un principio general de garantía del patrimonio jurídico del administrado y de respeto a la simetría económica de las prestaciones recíprocas del contrato administrativo, en cuanto a las lesiones que pueda sufrir como consecuencia del comportamiento antijurídico de la administración en la ejecución de sus obligaciones.
Esta institución jurídica es una conquista del Estado de derecho que tiene como objeto la salvaguardia de las libertades públicas y de la seguridad de los gobernados como límite de la actividad del poder público, cuya manifestación más ortodoxa es la garantía de la propiedd privada.
Los elementos constitutivos de la responsabilidad contractual pública son:
1)El incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, imputables a la administración.2)La relación de interés jurídico del administrado, 3)La relación de causalidad entre la lesión y el incumplimiento.(ESCOBAR GIL, Rodrigo. “Responsabilidad contractual de la administración pública”. Editorial Temis, Bogotá, 1989, pag,273, 274 y 276).
Jurisprudencia. “... A las claras se observa que esta norma obedece a dos finalidades: la primera, proteger los derechos de quienes contratan con la entidad estatal; la segunda, determinar que, en principio y para los efectos fiscales y presupuestales, la responsabilidad que se deduzca a tales entidades, se refleja en primer lugar en su patrimonio, si se trata de personas jurídica, o en los recursos que le están especialmente asignados”. (Corte Constitucional. Sentencia C-374/94, agosto 25/94. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía).
Jurisprudencia. Responsabilidad precontractual en la contratación estatal. Se configura la responsabilidad precontractual o por daño in contrahendo cuando la administración pública o los proponentes sufren un daño antijurídico como consecuencia de una acción u omisión atribuible a la otra parte durante la etapa de la formación de la voluntad, que determina la imposibilidad de seleccionar el proponente, o la adjudicación irregular de la licitación, o la falta de perfeccionamiento del contrato, caso en el cual la administración compromete su responsabilidad civil, como también la compromete el proponente que retira su oferta o que se niega a celebrar el contrato en las condiciones propuesta y aceptadas.
En el ámbito del derecho administrativo la imputación de responsabilidad por los daños causados en la etapa precontractual no se hace con fundamento en la culpa, ni en el riesgo ni en el enriquecimiento injusto, o la reciprocidad de prestaciones del contrato bilateral, sino en los principios de la buena fe y de legalidad.
En la etapa de formación de la voluntad contractual las partes deben obrar de buena fe en la preparación del contrato, en el procedimiento de selección y en la fase de perfeccionamiento del mismo, no solo porque así lo manda la constitución (art 83) sino porque es principio general que domina las relaciones jurídicas bilaterales como dan cuenta los artículos 1603 del Código Civil y 863 y 871 del Código de Comercio.
En otras palabras, la administración para seleccionar a sus contratistas debe sujetarse a un procedimiento reglado como lo es el de la licitación y los oferentes como contrapartida deben someterse a ese procedimiento y cuando sea frustrado su interés de contratar con el Estado, tendrán la carga de probar que se sujetaron a las exigencias legales y reglamentarias.(Consejo de Estado, sección tercera, sentencia de junio 7 de 2.001, expediente 13405, consejero ponente, Ricardo Hoyos Duque).
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V. De la Responsabilidad Contractual
Jurisprudencia. Indemnización de la totalidad de la utilidad esperada a quien de manera ilegal no se le adjudicó un contrato. En los eventos en que las entidades estatales se abstienen de adjudicar un contrato a quien legalmente debió ser beneficiado con tal decisión en el proceso licitatorio, o cuando adjudican a quien no merecía dicho beneficio, surge la responsabilidad patrimonial a cargo de la administración, porque en estas hipótesis se le ha negado al oferente, en forma injustificada, la posibilidad de ser contratista del Estado, circunstancia que puede generar un perjuicio patrimonial que, desde luego, exige la prueba específica del mismo y de su alcance.
En la última época de la jurisprudencia, que es la vigente, se retornó a la primera de las tesis expuestas, es decir a la indemnización del 100% de la utilidad esperada, bajo los siguientes argumentos:
En primer lugar, la indemnización que se debe pagar al oferente que debió ser favorecido con la adjudicación, corresponde al porcentaje de la utilidad que esperaba obtener, según se haya establecido en su oferta. No es posible conceder una indemnización superior, porque cualquier monto por encima de este constituye un daño eventual, es decir, que carece de certeza, y por eso mismo resulta jurídicamente imposible indemnizarlo.
En segundo lugar, la indemnización debe equivaler al 100%, porque no es posible para el juez deducir que el contratista no habría obtenido la totalidad de la utilidad que esperaba, de haber podido ejecutar el contrato. Es decir, el hecho de que no haya tenido que hacer un esfuerzo, administrativo, financiero o técnico, no significa que necesariamente su utilidad hubiera sido inferior.
Así se expresó en la sentencia de noviembre 27 de 2002 (exp. 13.792, actor: Sociedad Henry Lozada Vélez y Cía Ltda.. Demandado: Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Cali), en la cual se dijo que:
“Lo anterior también permite afirmar que si un proponente superó todas las pruebas y evaluaciones propias del proceso de selección del contratista, obtuvo el mejor puntaje y se hizo merecedor a la adjudicación del contrato, no hay razón para deducir que no habría de celebrar o ejecutar el contrato en las condiciones previstas en el pliego y en la licitación. Tampoco cabe afirmar que es imposible cuantificar el perjuicio, toda vez que la evaluación de la legalidad del acto de adjudicación solo se logra mediante la comparación entre las propuestas presentadas al proceso licitatorio y el pliego de condiciones aportadas al correspondiente proceso judicial y es, precisamente, mediante el estudio de la propuesta del demandante que se deduce, por lo general, el valor de las utilidades que se proyectó. Se tiene así que la celebración, la ejecución del contrato y la obtención de la utilidad esperada son derechos ciertos del proponente que hizo la mejor propuesta, los cuales se frustraron por un proceder ilegal y por tanto ilegítimo de la administración: la no adjudicación del contrato al mejor proponente.
El monto exacto de la utilidad esperada podrá determinarse dejando de lado los valores correspondientes a los costos directos e indirectos en que habría de incurrir el contratista para ejecutar el objeto contratado, toda vez que, como bien se afirmó en la sentencia 11344, no es dable reconocer al proponente privado ilegal e injustamente de la adjudicación de valores o costos relativos a inversiones o gastos que no realizó, precisamente por la imposibilidad de celebrar y ejecutar el contrato.
Cuando se dispone una indemnización correspondiente al 100% de la utilidad esperada no se están reconociendo costos y esfuerzos en los que no incurrió el contratista, simplemente se está reconociendo el valor neto de la utilidad que habría obtenido el proponente de mejor derecho de haber sido favorecido con la...
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