Los retos cruzados de la reforma agraria, el desarrollo rural y la reconciliación: el caso de Sandrana y Samaría
| Autor | Sarah Tadlaoui |
| Cargo | Maestría en Asuntos públicos, Sciences Po Paris, y en Desarrollo internacional, Columbia University (School of International and Public Affairs, sipa) |
| Páginas | 109-134 |
109
OPERA, No 12
1 Maestría en Asuntos públicos, Sciences Po Paris, y en Desarrollo internacional, Columbia University (School
of International and Public Aairs, ). Investigadora del , de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
INTRODUCCIÓN
Si bien se han explorado los factores po-
líticos y estratégicos que explican el fracaso de
los intentos sucesivos de reforma agraria, se
ha prestado poca atención a los instrumentos
especícos de intervención y a sus efectos a
nivel micro. El Subsidio Integral de Tierras
() es el instrumento de la política de refor-
ma agraria que debe permitir la transferencia
voluntaria de tierras de grandes productores a
campesinos sin tierra y pequeños productores
en condiciones de mercado. A pesar de las nu-
merosas críticas al respecto, y de los resultados
mínimos en términos de distribución de la
tierra y de desarrollo productivo, el subsidio
sigue en etapa de implementación y las me-
tas del gobierno prevén la entrega de 75.000
hectáreas mediante este instrumento para el
periodo 2010-2014.
Este instrumento implica una serie de
condiciones normativas cuyos efectos no se
conocen con certeza. El fomenta el acceso
a la propiedad de la tierra y lo condiciona al
desarrollo de un proyecto productivo bajo un
régimen jurídico restrictivo; en su versión co-
lectiva entrega un título comunal de la tierra
que tiene como vocación fomentar explotacio-
nes de mayor tamaño con objetivos de inte-
gración social. El caso de Sandrana y Samaría
cristaliza los retos del proceso de adjudicación
colectiva de tierra, de la construcción comuni-
taria y organizativa y del desarrollo de proyec-
tos productivos relacionados con el proceso de
reforma agraria. Mediante este estudio de caso,
este artículo pretende analizar la inuencia de
un instrumento de la política reformista y de
sus condiciones de implementación sobre los
procesos socio-organizativos y productivos a
nivel micro, e identicar factores explicativos.
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Políticas Públicas sectoriales en colombia
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I. ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA Y
REFORMA AGRARIA: MARCO CONCEPTUAL
En la literatura sobre la reforma agraria
en América Latina numerosos estudios se han
enfocado en analizar la evolución histórica
y trazar las tendencias de la reforma agraria
(Machado, 1998, 2009; Albán, 2011; Perry,
1985; Choncol, 1999; López, 1986). Otros se
han centrado en la perspectiva del análisis de
actores y movimientos sociales relacionados
con la reforma agraria (Ghimire, 2005; Uribe,
2004; Fajardo, 1986). Otros han explorado las
relaciones entre reforma agraria y conicto ar-
mado (Leah, 2011; Kay, 2001; Kalyvas 2006;
Wood, 2003; Albertus y Kaplan, 2012) y las
relaciones entre reforma agraria, desarrollo y
economía rural (Berry, 1973; David, 2001;
Mondragón y Valderrama, 1998). Parte de la
producción académica se ha dedicado a medir
los efectos e impactos de la reforma agraria en
una serie de variables macroeconómicas (Ibá-
ñez, 2010; Heshusius Rodríguez, 2005; Cas-
tagnini, Deininger y González, 2004; Balcázar,
López, Orozco y Vega, 2001). Finalmente, se
puede identicar un conjunto de trabajos que
se enfoca en el análisis los arreglos instituciona-
les de los tipos de reforma agraria (Machado y
Suárez, 1999; Echeverría et ál., 1998; Deinin-
ger, 1998; y Borras, 2002). Pocos estudios se
han interesado en analizar los instrumentos es-
pecícos de intervención, y sus efectos a nivel
micro. En este sentido, este artículo pretende
estudiar el principal instrumento de la política
de reforma agraria por el mercado y sus efectos
sobre los procesos socio-organizativos y pro-
ductivos a nivel micro.
Dentro de la disciplina del análisis de
políticas públicas, el enfoque de instrumentos
considera que la selección de instrumentos y
de modalidades de operación no debe ser con-
cebida como si fueran mecanismos neutrales
que resultaran de cálculos racionales indepen-
dientes de los objetivos y los efectos especícos
que generan (Hood, 1986; Salamon, 2002;
Eliadis, Hill y Howlett, 2005; Lascoumes y Le
Galès, 2002). Al corazón de este enfoque está
la concepción según la cual los instrumentos
de política son vectores mediante los que se
estructuran la acción pública (Salamon, 2002)
y las relaciones de gobernanza (Lascoumes y
Le Galès, 2007). Más allá de las motivaciones
de los actores y de los racionales políticos, los
instrumentos estructuran las políticas públicas
según su propia lógica (p. 10). Así, abordar las
políticas públicas mediante sus instrumentos
permite evidenciar las maneras en las que
afectan los comportamientos y generan efectos
especícos (Newman, 2009). Centrarse en los
efectos esperados y no deseados de instrumen-
tos especícos invita a pensar cómo su diseño
estructura las relaciones, los conictos y los
ajustes entre los actores.
Adicionalmente, este trabajo recurre a la
literatura sobre la implementación de política
pública. Según la clasicación propuesta por
Goggin, Bowman, Leste y O’Toole (1990), la
primera generación de estudios sobre la im-
plementación (Derthick, 1972; Pressman and
Wildavsky, 1973; Bardach, 1977) surge con
una perspectiva luego calicada de top-down
en el sentido que concibe la implementación
como un proceso de ejecución jerárquico
que parte de decisiones determinadas a nivel
central y busca evidenciar las condiciones fa-
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