Sanción administrativa en Colombia
| Autor | María Lourdes Ramírez-Torrado - Hernando V. Aníbal-Bendek |
| Cargo | Doctora en derecho administrativo, Universidad Carlos III (Madrid, España) - Magíster en Derecho, Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia) |
| Páginas | 107-147 |
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ISSN:0041-9060
SANCIÓN ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA*
ADMINISTRATIVE PENALTY IN COLOMBIA
María Lourdes Ramírez-Torrado**
Hernando V. Aníbal-Bendek***
Fecha de recepción: 30 de enero de 2015
Fecha de aceptación: 8 de julio de 2015 Disponible en línea: 30 de noviembre de 2015
Para citar este artículo/To cite this article
Ramírez-Torrado, María Lourdes & Aníbal-Bendek, Hernando V., Sanción administrativa en Colombia, 131 Vniversitas, 107-148 (2015). http:// dx.doi.org/10.11144/Javeriana.vj131.saec
doi:10.11144/Javeriana.vj131.saec
* Este trabajo es un resultado final de investigación y hace parte del proyecto La actividad sancionadora de la administración en Colombia.
** Doctora en derecho administrativo, Universidad Carlos III (Madrid, España). Magíster en derechos fundamentales, Universidad de Lovaina (Lovaina, Bélgica). Abogada, Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia). Profesora investigadora de la división de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia). Coordinadora académica de la maestría en derecho. Contacto: torradom@uninorte.edu.co
*** Magíster en Derecho, Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia). Especialista en
Derecho Penal, Universidad del Norte. Abogado, Universidad del Norte. Asesor del área de derecho penal del consultorio jurídico de la Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia). Contacto: hanibal@uninorte.edu.co
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RESUMEN
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ABSTRACT
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INTRODUCCIÓN
El sentido y alcance de la sanción administrativa, como los de cualquier otra figura jurídica, dependen del escenario al que se enfrente. Así, en el modelo liberal 1 , esta institución era escasamente usada, pues se utilizaba para sancionar a las personas que alteraban el orden público, cuyo mantenimiento era el objetivo principal de este modelo estatal. Sin embargo, esta forma de Estado sucumbió, por las limitaciones de sus cimientos, lo que obligó a aquel a dar un giro trascendental, con la adopción de medidas positivas y la realización de actividades, impensables otrora, como la prestación de servicios públicos, la planeación, la ordenación y la regulación. Este vuelco de las finalidades del Estado también se reflejó en la ampliación del concepto de orden público (sinónimo hasta entonces de seguridad ), e involucró otros elementos necesarios para lograr la sana convivencia en la sociedad.
Junto a estos cambios, la administración fue revestida de poderes para realizar su gestión de una mejor manera, como la inspección, la vigilancia y la titularidad de la potestad sancionadora a un extenso número de autoridades administrativas2
. Este trayecto que la potestad sancionadora de la administración y su elemento central —la sanción— han venido recorriendo se cruza con la institución de los derechos humanos, que ha obligado a replantear, en muchos aspectos, el ejercicio del derecho, y sobre todo la acción del poder punitivo del Estado: el ius puniendi .
Así las cosas, el incremento de las acciones y poderes de la administración, y la necesidad de que sus actuaciones se adecúen al respeto de los derechos humanos han tenido impacto directo en la
1 Al respecto, fernando garrIdo-faLLa, Los medios de la policía y la teoría de las sanciones
administrativas, 28 Revista de Administración Pública, 11-50, 11-15 (1959). Disponible en: http:// dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2112386.pdf
2 Tal como lo describe Tomás Cano-Campos: “la imposición de sanciones por parte de la
Administración, expresión de la denominada potestad sancionadora, ha terminado por ser considerada como una las principales formas de actuación de nuestras administraciones públicas. En efecto, como lo ha señalado el profesor Lorenzo Martín-Retortillo, de una simple constatación de la realidad puede fácilmente concluirse que allí donde hay sectores en que la administración va a tener un mínimo protagonismo, allí aparecen, como secuela inevitable, como instrumento al parecer imprescindible, las sanciones administrativas (…) y se considera normal que hoy la Administración pública, entre las potestades y prerrogativas que deben encauzar su actuación ostente la potestad sancionadora”. tomás cano-campos, El régimen
jurídico-administrativo del tráfico, bases históricas y constitucionales, técnicas de intervención y sanciones, 594 (Civitas, Madrid, 1999).
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actividad sancionadora de la administración. Esta actividad está presente en la vida de los administrados, demanda la atención de la doctrina y del legislador para su construcción, y la precisión de sus figuras y principios, que se edifican sobre su cimiento más emblemático: la sanción administrativa.
De este modo, en estas páginas estudiamos esta figura, arrancando por el concepto general del cual se desprende: el
ius puniendi del Estado. Luego, nos centramos en el concepto mismo y sus elementos y, por último, analizamos las reglas extraídas de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que aborda la cuestión, dada la ausencia de normativa que la regule. De esto se concluye que la sanción administrativa es el pilar de este campo de intervención de la administración, que se ha desarrollado a partir de las necesidades que se plantean, y no tanto por una iniciativa legislativa o científica sobre el particular.I. LA POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO
El ius puniendi del Estado ha sido definido como el poder que ostentan las autoridades, no solo penales, sino también administrativas, para el adecuado funcionamiento del aparato estatal 3 . Entonces, en el poder sancionador se congregan, junto al derecho penal, otras modalidades del ejercicio sancionador, como el contravencional o policivo 4 , disciplinario, correccional o correctivo 5 , y al que la Corte
3 Vale la pena hacer referencia a lo que ocurre en el derecho comparado, pues este ofrece diver-sas soluciones que van desde la solución tradicional “respetuosa con el principio de división de poderes entendido como reserva del monopolio represivo a los jueces hasta países en que mantienen la tradición jurídica de un cierto poder sancionador de la administración, pasando por aquellos que han evolucionado de la primera a la segunda posición, a través de leyes despenalizadoras que al tiempo han procedido a una codificación de las reglas y principios aplicables a esta nueva actividad administrativa”. José ramón parada-vázquez, Régimen
jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común: estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 381 (Marcial Pons, Madrid, 1993).
4 Corte Constitucional, sentencia T-490-92, 13 de agosto de 1992, magistrado ponente Eduardo Cifuentes-Muñoz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/1992/t-490-92.htm
5 Corte Constitucional, sentencia C-818-05, 9 de agosto de 2005, magistrado ponente Rodrigo
Escobar-Gil. Disponible en: http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-818-05.htm. Corte Constitucional, sentencia C-853-05, 17 de agosto de 2005, magistrado ponente Jaime Córdoba-Triviño. Disponible en: http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-853-05. htm. Corte Constitucional, sentencia T-1039-06, 5 de diciembre de 2006, magistrado ponente Humberto Antonio Sierra-Porto. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2006/t-1039-06.htm
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Constitucional le ha agregado otra manifestación más: el derecho de punición por indignidad política o impeachment 6 .
De todas formas, y a pesar de la variedad de manifestaciones en que la actividad sancionadora puede traducirse, este
ius puniendi responde a un poder único del Estado para ejercer la potestad sancionadora 7 , aun cuando un poder haya nacido con antelación al otro, refiriéndonos al derecho penal y al administrativo, respectivamente 8 .
En la Constitución colombiana no hay una referencia directa y expresa sobre el poder sancionador de la administración. Sin embargo, este se ha derivado principalmente del artículo 29 de la CN9
,
sobre el debido proceso, aun cuando otros artículos a lo largo del
6 Corte Constitucional, sentencia C-214-94, 28 de abril de 1994, magistrado ponente Antonio Barrera-Carbonell. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/c-214-94. htm. Corte Constitucional, sentencia C-948-02, 6 de noviembre de 2002, magistrado ponente Álvaro Tafur-Galvis. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2002/c-948-02.htm
7 Vale la pena mencionar la postura de Alejandro Nieto-García sobre el carácter único del ius puniendi. “La tesis de la potestad punitiva única del Estado y de sus dos manifestaciones es sumamente ingeniosa, resuelve con suavidad los rechazos ideológicos que inevitablemente provoca la mera potestad sancionadora de la Administración y, sobre todo, resulta de gran utilidad en cuanto que sirve para proporcionar al Derecho Administrativo Sancionador un aparato conceptual y práctico del que hasta ahora carecía. Méritos y ventajas que no autorizan, sin embargo, a desconocer sus aspectos negativos: desde el punto de vista teórico, la tesis es muy frágil (a cuyo efecto basta pensar en la existencia de potestades sancionadoras residenciadas en estructuras...
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