Analisis sectorial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo
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1 ANALISIS SECTORIAL DE LOS SERVICIOS DE
ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO
1.1 ANTECEDENTES Y MARCO NORMATIVO DE LOS SECTORES DE
ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO
En el período 1950-1987 la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento
básico se enmarcó entre dos modelos bastante diferenciados: el asistencialista y el
público comercial. El primero de ellos, ejecutado por el Instituto de Fomento Municipal
(Insfopal) se dirigió básicamente a atender la prestación de los servicios en las
regiones menos desarrolladas. Inicialmente y durante la década de los sesenta, el
Insfopal se dedicaba a la construcción y mantenimiento de acueductos y
alcantarillados para impulsar proyectos específicos en el sector y superar las
limitaciones financieras existentes. No obstante, más adelante se ampliaron sus
funciones extendiéndose a la ejecución de obras y administración de los servicios
(DNP, 1991)2.
Entre tanto, el modelo público comercial se enfocó hacia las grandes ciudades,
permitiendo que los servicios fueran prestados por entidades estatales relativamente
autónomas del ente local, y con criterios de gestión cercanos a los aplicados en el
sector privado. Este modelo tuvo su mayor exponente en el funcionamiento de las
Empresas Públicas Municipales (CINEP, 1993 y MDE, 2002).
Sin embargo, durante este período el desarrollo del sector estuvo limitado
básicamente por dos razones. Primero, los recursos que la Nación destinaba al sector
eran insuficientes para ejecutar las inversiones necesarias para mejorar y ampliar la
prestación de los servicios, además de la existencia de fuertes presiones para destinar
los recursos a otros sectores. En segundo lugar, resultaba difícil conciliar las
expectativas de los usuarios en términos de cobertura y calidad de los servicios con
los recursos obtenidos. Como consecuencia, las coberturas de los servicios en
términos nominales aumentaron muy poco y de manera desigual entre regiones,
debido a que las principales inversiones se dirigían a las grandes ciudades (MDE,
2002). Esta situación se manifestó en un rezago de las coberturas del área urbana de
con respecto a las del área rural.
En el año de 1974 se adicionaron nuevos sectores de los que ya estaban bajo
responsabilidad del Insfopal. En particular, se incluyen el aseo público, los mataderos
y la disposición de basuras. Además, en este año se le asignan también otras
funciones, entre ellas el control normativo, la asesoría y vigilancia de organismos y de
manera transitoria, la administración de estos servicios (DNP, 1991).
En la década de los ochenta se presentaron una serie de reformas que permitieron
aumentar el monto de recursos dirigidos al sector. En primer lugar, en el año 1985 se
creó la Junta Nacional de Tarifas adscrita al Departamento Nacional de Planeación,
entidad que tuvo como objetivo evitar la aplicación de criterios clientelistas en la
fijación de tarifas, y de este modo impedir que las bajas tarifas amenazaran con
2 Aunque con anterioridad al año 1930 los municipios y departamentos tenían responsabilidades claras en
materia de financiación de estudios y obras necesarias para la prestación de los servicios de agua potable
y saneamiento básico, los recursos provenientes de la Nación se constituían esenciales, dado el carácter
no reembolsable que los caracterizaba (ANDESCO y CEDE, 2005)
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desestabilizar el cubrimiento de los costos de las empresas (MDE, 2002). Entre las
mayores innovaciones implementadas por esta entidad, se encuentra el
establecimiento de tarifas residenciales por uso y estrato, así como la aplicación de
subsidios cruzados.
Entre tanto, el Insfopal fue suprimido en 1987, delegándose en los municipios la
responsabilidad del sector3. Igualmente, las EMPOS (oficinas regionales a cargo del
Insfopal) se trasladaron a los departamentos y se creó la Dirección General de Agua
Potable y Saneamiento Básico dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Esta Dirección fue encargada de elaborar e implementar las normas técnicas que
orientaran el diseño, elaboración, construcción y operación de los sistemas de
acueducto y alcantarillado, si bien el control de la calidad del agua era una función del
Ministerio de Salud (ANDESCO y CEDE, 2005).
De otra parte, la responsabilidad de la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento básico en los municipios con población inferior a los 12,000 habitantes
que estaba en manos del Programa de Saneamiento Básico Rural, fue encargada
también a la Dirección General de Agua Potable y Saneamiento Básico, aunque en
términos prácticos, el Departamento Nacional de Planeación y el Fondo Financiero de
Desarrollo Urbano asumieron este control (ANDESCO y CEDE, 2005).
Asimismo, es importante señalar que durante este período de reformas, el aparato
financiero del sector también presentó grandes transformaciones. El Fondo Financiero
de Desarrollo Urbano, adscrito al Banco Central Hipotecario, fue suprimido en 1992 y
en su lugar, se creó la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), entidad adscrita
al Ministerio de Hacienda. De este modo, los recursos de crédito se constituyeron en
una fuente importante de recursos para el sector (CINEP, 1993 y DNP, 1991).
En este sentido, las reformas implementadas en el sector a finales de los años
ochenta buscaron disminuir las distorsiones presentes, en particular, las relacionadas
con las injerencias políticas en la definición de tarifas y el gran volumen de subsidios
otorgados, por medio de la mayor asignación de responsabilidades a los municipios y
el fortalecimiento de su autonomía fiscal.
Sin embargo, según la evaluación realizada por el Plan de Ajuste Sectorial4 el hecho
de que la reforma se hubiera realizado con tanta celeridad, impidió que los municipios
pudieran responder eficientemente a las nuevas exigencias, específicamente, las
relacionadas con la autonomía fiscal y la asignación de nuevas competencias,
derivadas del traslado de funciones de entidades nacionales a otras entidades e
incluso al orden regional y local.
Por otro lado, debido a que la Ley 81 de 1988 había establecido que las tarifas podían
ejercerse mediante las modalidades de libertad regulada, libertad vigilada y control
directo, la Junta Nacional de Tarifas decidió en el año 1992 que el régimen tarifario
aplicable a los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento básico
sería el de libertad regulada. Como consecuencia, los distritos y municipios definirían
de manera autónoma el nivel de tarifas, práctica que motivó que las juntas directivas
de las entidades descentralizadas y los alcaldes, en el caso en el que los servicios
fueran prestados directamente, se convirtieran en los agentes de decisión de las
mismas (ANDESCO y CEDE, 2005). De todas formas, para la fijación de las tarifas se
3 Decreto 77 de 1987.
4 Ángel Jorge Enrique y Aguilera, Julio César. “El problema tarifario en los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo en Colombia”. En: Revista No 8 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico. Febrero de 2002, Citado por ANDESCO y CEDE (2005) “Análisis de la evolución de
los servicios públicos domiciliarios durante la última década”.
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debían considerar los criterios de eficiencia económica, solidaridad, neutralidad,
suficiencia financiera, transparencia y simplicidad.
Adicionalmente, debido a que la Junta Nacional de Tarifas tenía competencia para
modificar las tarifas cuando éstas se hubieran establecido sin tener en cuenta los
criterios mencionados, la Superintendencia de Industria y Comercio fue la entidad
encargada de realizar las labores de vigilancia y control a los prestadores.
No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados para mejorar la dinámica de la
prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, a comienzos de los
noventa la fijación de tarifas todavía obedecía a presiones políticas, que no permitían
acumular los recursos para realizar las inversiones necesarias para la ampliación y el
mejoramiento de la prestación de los servicios. Por tanto, en muchas ocasiones el
Gobierno nacional debía cofinanciar proyectos de inversión. Para esta época, los
prestadores se caracterizaban por entregar un mal servicio y afrontar sobrecostos
laborales asociados a plantas de personal excesivas y grandes cargas prestacionales.
En general, los prestadores no contaban con una gestión eficiente en términos
administrativos, enfrentando grandes pérdidas de cartera5.
Según el documento elaborado por ANDESCO y CEDE (2005), en el año 1992 la
Junta Nacional de Tarifas, entidad adscrita al Departamento Nacional de Planeación
(DNP) era responsable de establecer las tarifas de 125 prestadores de los servicios de
acueducto y alcantarillado, y de 28 empresas de aseo, los cuales servían a 507 y 46
municipios, respectivamente. Entre tanto, las demás empresas se acogían al régimen
de libertad regulada para la fijación de las tarifas, las cuales en su mayor parte eran
definidas por las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas o por el Alcalde
del municipio o distrito cuando los servicios eran prestados directamente por el
municipio.
La Constitución Política de 1991 estableció nuevos criterios en relación con la
naturaleza de los servicios públicos domiciliarios, el papel de los usuarios y
prestadores, las competencias de los sectores público y privado, así como el rol que
deberían cumplir los subsidios. Como resultado, la responsabilidad de la prestación de
los servicios públicos pasó a ser de carácter municipal, mientras que a las autoridades
departamentales le fueron suprimidas las funciones ejecutivas y se les asignaron
funciones de apoyo y coordinación. Por otro lado, el Estado fue responsable de
mantener las tareas de regulación, control y vigilancia de los servicios (MDE, 2002).
En cuanto a las competencias de los municipios, el Artículo 311 de la Constitución fijó
las funciones de los municipios, entre las que se encuentra la prestación de los
servicios públicos que determine la Ley, mientras que el Artículo 313 estableció las
atribuciones de los Consejos Municipales en relación con la prestación de los servicios
bajo responsabilidad de los municipios. Además, el Artículo 315 determinó que el
Alcalde tenía como atribución la de dirigir la acción administrativa del municipio y
asegurar la prestación de los servicios públicos a su cargo.
Por otro lado, el Artículo 333 determinó que la actividad económica y la iniciativa
privada son libres, dentro de los límites del bien común. Asimismo señaló, que si bien
la libre competencia es un derecho de todos, ésta también implica responsabilidades.
Como consecuencia, el Estado por medio de la Ley determinó que impedirá que se
5 El bajo nivel de tarifas también tenía incentivos perversos en relación con e l consumo de agua, el cual
se encontraba en niveles muy superiores a lo que se considera su consumo racional (ANDESCO y CEDE,
2005).
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