El silencio administrativo positivo temporal en ateria ambiental a la luz del Decreto-Ley 019 de 2012
| Autor | Andrés Gómez Rey/Gloria Amparo Rodríguez |
| Cargo | Consultor y catedrático/Directora de la especialización y de la línea en Derecho Ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario de Colombia |
| Páginas | 11-43 |
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Se presentará como tesis de este artículo que el Decreto-Ley 019 de 2012 —antitrámites— ha incluido de manera parcial y temporal en el derecho ambiental el silencio administrativo positivo. Por ende, siendo una figura inadmisible en esta rama de la disciplina jurídica, se mostrarán las razones para inaplicar la norma.
Según lo dispuesto en el artículo segundo de la Constitución Política de Colombia de 1991, el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano es un fin del Estado y:
un bien jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes dimensiones: (i) es un principio que
irradia todo el orden jurídico en cuanto se le atribuye al Estado
la obligación de conservarlo y protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas
que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación;
(ii) aparece como un derecho constitucional de todos los individuos que es exigible por distintas vías judiciales; (iii) tiene el carácter de servicio público, erigiéndose junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país; y (iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de protección.1
Así pues, la Ley 99 de 1993 ha dispuesto una organización de entidades2para el cuidado, la conservación y la protección de los recursos naturales renovables, conocida como Sistema Nacional
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Ambiental (en adelante, SINA), la cual, en ejercicio de la función administrativa, está encaminada a su realización. No obstante, para nuestro objeto de estudio encontramos que las autoridades ambientales del SINA serán la Autoridad de Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y los Grandes Centros Urbanos3.
Bajo lo dicho, teniendo en cuenta que se trata de autoridades estatales que ejercen funciones administrativas, estarán —como es natural— sujetas a las reglas del derecho administrativo, particularmente las establecidas en la Ley 1437 de 20114. En consecuencia, las formas de manifestación de las entidades del SINA serán actos, operaciones y hechos administrativos que tienen por objeto la protección de los recursos naturales renovables.
Entre los actos administrativos entendidos como “la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por si misma cree, extinga o modifique una situación jurídica”5 existen algunos que manifiestan su voluntad de manera presunta. En otras palabras, se asume que diversas decisiones de la administración podrán —por su silencio— ser o positivas o negativas respecto de un recurso o petición incoada, lo cual se conoce como silencio administrativo positivo o negativo (según sea el caso).
En el derecho ambiental, el silencio administrativo positivo se encontraba consignado en múltiples disposiciones, pero a raíz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional6ha ido desmontándose7hasta
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quedar prácticamente anulado. Tanto así que se ha entendido que en este régimen se encuentra proscripto y es inaplicable, lo cual se verá en páginas venideras.
No obstante lo anterior, el Decreto-Ley 019 del 10 de enero de 2012 “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”8ha contemplado una figura mediante la cual sería posible entender que el silencio administrativo positivo ha regresado de manera indirecta al derecho ambiental, lo cual será precisamente nuestro objeto de estudio: El análisis de una institución propia del derecho administrativo al interior del derecho ambiental. Figura contemplada en el artículo 35 del Decreto-Ley 019 del 10 de enero de 2012, que reza:
SOLICITUD DE RENOVACIÓN DE PERMISOS, LICENCIAS O AUTORIZACIONES. Cuando el ordenamiento jurídico permita la renovación de un permiso, licencia o autorización, y el particular la solicite dentro de los plazos previstos en la normatividad vigente, con el lleno de la totalidad de requisitos exigidos para ese fin, la vigencia del permiso, licencia o autorización se entenderá prorrogada hasta tanto se produzca la decisión de fondo por parte de la entidad competente sobre dicha renovación. Si no existe plazo legal para solicitar la renovación o prorroga del permiso, licencia o autorización, ésta deberá presentarse cinco días antes del vencimiento del permiso, licencia o autorización, con los efectos señalados en el inciso anterior.
Para lograr su completo estudio, el texto ha sido dividido en tres partes. La primera de ellas aborda de manera general la figura o institución del derecho administrativo conocida como silencio administrativo, presentando unas líneas sobre su manifestación tanto negativa como positiva; la segunda analiza la existencia o no del silencio administrativo positivo en el derecho ambiental; la tercera hace un
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análisis dogmático del contenido del artículo 35 del Decreto-Ley 019 de 2012; para culminar con unas conclusiones. El método utilizado para el presente escrito parte de la recopilación y análisis de bibliografía especializada relacionada —doctrina, jurisprudencia y ley— en la búsqueda de dogmática jurídica para la descripción, el conocimiento y el mejoramiento del entorno jurídico.
El presente documento hace parte del proyecto de investigación “La participación administrativa ambiental en los procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales”, adelantado por la línea de investigación en derecho ambiental de la Facultad de Jurisprudencia y el Fondo de Investigaciones de la Universidad del Rosario, el cual tiene como objetivo evaluar el ejercicio de la participación administrativa ambiental en los procesos para el otorgamiento de licencias ambientales en Colombia, para de esta forma establecer resultados que señalen los vacíos que se han dado en el tema y evidenciar los campos específicos en los cuales se ha presentado incumplimiento o evasión frente a la aplicación de las normas ambientales. De esta forma, se pretende generar lineamientos que sirvan de herramienta tanto a los ciudadanos como a la administración en el ejercicio de la participación ambiental. Por tanto, con el presente se espera ampliar la discusión académica sobre el particular.
“Es una técnica9, en virtud del cual al simple hecho jurídico que surge cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento sin que la administración cumpla su deber legal, la Ley asigna un significado en orden a la cuestión de fondo, esto es la concesión o denegación de lo solicitado o pretendido por los interesados”10.
La administración, como ejecutora de los fines del Estado, tiene el deber —como principio general— de “pronunciarse sobre las cuestiones que
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se le plantean”11, bien sea en sede de recursos o de peticiones particulares. La mora en el cumplimiento de dicho deber crea, como una forma de castigo o sanción12, efectos jurídicos vinculantes fictos o presuntos13—causa final del silencio administrativo—.
No obstante, es una institución que complementa el derecho de defensa de los particulares14, sin que sea un acto administrativo15. Es decir, el silencio de la administración no es un acto, “no es nada en si”16, lo que ocurre es que esto posee un efecto bien sea positivo o negativo. Lo cual implica que no se trate de una manifestación de la voluntad sino de un efecto que le ha dado la ley al silencio de la administración.
Por ende, el silencio administrativo es el efecto jurídico que se le otorga a una situación mediante la cual la administración pública no atiende una petición o resuelve en tiempo una actuación o procedimiento. Por ende, se trata de una ficción del derecho.
Esta ficción resuelve17en forma real la petición formulada, constituyendo “una simple presunción de origen legal para interrumpir la actuación, garantizando de esta manera al interesado su debido proceso, en especial el derecho a una decisión que ponga termino en algún sentido a sus relaciones con la administración”18.
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Se afirma que es una garantía al debido proceso, por cuanto la dilación injustificada de los trámites administrativos genera incertidumbre jurídica respecto de las solicitudes —constitutivas o no de derechos y obligaciones—, lo que implica necesariamente un obstáculo indeseado en el iter procesal administrativo.
La inobservancia del deber prescrito19posee diversos efectos que el legislador —como órgano de establecimiento de criterios— ha determinado para cada caso en particular. Estos efectos, serán pues, actos presuntos que responderán a la petición formulada de manera afirmativa o negativa.
En Colombia, conforme a lo dispuesto en el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la regla general aplicable será la respuesta negativa20y que solo en aquellos casos establecidos en forma expresa será positiva.
Lo anterior merece un especial detenimiento. El silencio administrativo tanto positivo como negativo puede ser de carácter procesal —a manera de ejemplo, al momento de resolver recursos de ley—, así como sustancial —al no dar respuesta al ciudadano en sede de petición—. Si nos encontramos en presencia del silencio administrativo negativo...
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