Simplificación tributaria territorial en Colombia
| Autor | Eduardo Andrés Cubides Durán |
| Páginas | 171-218 |
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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Simplificación tributaria territorial
en Colombia1
Local Simplified Tax Systems
in Colombia
eduardo andrés Cubides durán2
Sumario
I. Contextualización. A. Poder tributario
territorial y problemáticas de la tributación
territorial en Colombia. B. La informalidad
y los regímenes simplificados de tributación.
II. Simplificación de la tributación territorial.
A. El método de estimación objetiva. Cuanti-
ficación del tributo. B. Fusión de impuestos
territoriales. Aspecto material del tributo. C.
Retenciones, autorretenciones, anticipos y
otros mecanismos de pago anticipado. As-
pecto temporal del tributo. D. Declaración
privada, facturación y declaración sugerida.
III. Conclusiones. A. El abandono jurídico
de las entidades territoriales. B. La interpre-
tación como respuesta para establecer un
régimen simplificado de tributación terri-
torial. C. La autonomía tributaria territorial
no basta.
Resumen
Las entidades territoriales en Colombia
afrontan diversos problemas de financia-
miento que les impiden cumplir con sus di-
ferentes obligaciones y responsabilidades a
nivel social, producto de la gran dependencia
de la mayoría de los municipios y departa-
mentos en las transferencias del nivel central,
motivo por el cual la tributación es una fuen-
te importante de ingresos que vale la pena
revisar a la luz de obtener mayores recursos.
Teniendo en cuenta lo anterior, debe recor-
darse que la Constitución Política y posterior
interpretación jurisprudencial del artículo
388 constitucional restringen el marco de
acción que tienen las entidades territoriales
respecto de la imposición de sus tributos. Sin
embargo, existen alternativas jurídicas váli-
1 El presente artículo parte de la tesis de maestría del autor nominada: “Poder tributario territorial y
simplificación tributaria territorial en Colombia”, presentada para obtener el título de Magíster en
Derecho del Estado con énfasis en Derecho Tributario, de la Universidad Externado de Colombia
en julio del año 2017. DOI: https://doi.org/10.18601/16926722.n12.08
2 Abogado, de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Derecho Tributario y Ma-
gíster en Derecho del Estado con énfasis en Tributación de la misma casa de estudios, donde se
desempeña como docente-investigador del Departamento de Derecho Fiscal en programas de
pregrado, posgrado y extensión. Actualmente, colabora en la Unidad de Trabajo Legislativo del
senador Antonio Navarro Wolff. Es socio fundador de la Firma Durnó Asociados, donde ejerce
como asesor y consultor para diferentes empresas del sector privado. Correo-e: Eduardo.cubi-
des@uexternado.edu.co
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Eduardo Andrés Cubides Durán
das para adaptar estas exacciones locales a
las necesidades de cada Administración Tri-
butaria en particular; de tal modo, se revisará
si las medidas planteadas son jurídicamente
posibles y eficientes.
Palabras clave: Impuestos locales; Regí-
menes simplificados de tributación.
Abstract
The territorial entities in Colombia ha-
ve various financing problems that prevent
them from meeting their different obliga-
tions and responsibilities at the social level,
the previous product of the great dependence
of the majority of the Municipalities and De-
partments of central-level transfers to these,
which is why taxation is an important source
of income worth reviewing in the light of
more resources.
Bearing in mind the foregoing, it should
be recalled that the Political Constitution
and subsequent jurisprudential interpreta-
tion of Article 388 Constitution restrict the
framework of action of the territorial entities
in respect of the imposition of their taxes,
However, there are valid legal alternatives to
adapt these local levies to the needs of each
tax administration in particular, this will be
reviewed if the measures raised are legally
possible and efficient.
Keywords: Local tax; Simplified Tax Sys-
tems.
Introducción
Las entidades territoriales en Colombia tie-
nen graves problemas de financiación, historia
que no es reciente, tal como lo señala Gallego
(2016) a lo largo de su texto, y más cuando
hace referencia a la larga tradición centralista
que ha marcado al país, teniendo como conse-
cuencia el abandono financiero que sufren los
departamentos, distritos y municipios.
Las soluciones a estos problemas pueden
variar desde crear tributos adicionales pa-
ra las entidades territoriales y cederles un
porcentaje de los tributos nacionales, hasta
ampliar las transferencias, entre otros. Sin
embargo, esta investigación está encamina-
da a analizar otras medidas para mejorar el
recaudo, gestión de los ingresos territoriales
y la forma como los contribuyentes cumplen
sus obligaciones, partiendo de la normativi-
dad constitucional y legal vigente.
El objetivo del presente documento es
estudiar la forma de optimizar el sistema
tributario de los entes territoriales por medio
de la adopción de diferentes mecanismos
que pueden ayudar a la conformación de
un régimen simplificado que ayude con el
cumplimiento de las obligaciones tributa-
rias a contribuyentes de menores ingresos
y a las administraciones territoriales, que
no cuentan con una gestión eficiente de sus
recursos, están severamente limitados en
relación con el poder tributario originario
y tienen graves asimetrías en relación con
unas pocas administraciones territoriales de
tamaño considerable3, de tal modo que es
3 Vale la pena mencionar que la pasada reforma tributaria (Ley 1819 de 2016) fue muy limitada
frente a los cambios que introdujo en tributación territorial, tal como lo señaló la Contraloría Ge-
neral de la Nación en el boletín Macrofiscal – año 2, n.º 20, noviembre de 2016.
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indispensable tener en cuenta lo que a con-
tinuación se plantea.
Debe considerarse que el artículo 338 de
la Constitución Política (en adelante C.P.)
se refiere a las obligaciones sustanciales,
aquellas que dan origen al pago del tributo,
por lo tanto, el principio de reserva de ley
y legalidad no aplica desde la perspectiva
constitucional para las obligaciones forma-
les, o en general aquellas modificaciones que
tengan que ver con la administración de los
tributos, pues la disposición hace referencia
al hecho generador únicamente.
Así, las entidades territoriales no cuentan
con un poder de creación de los tributos, sino
que deben adoptar los establecidos en la ley
y completar los elementos de la exacción
dependiendo del margen de actuación que
la misma norma legal les ha dejado. Esta
acción puede variar desde fijar las tarifas
únicamente a definir todos los elementos
del gravamen partiendo de una simple ley
de autorización.
Adicionalmente, no existe un desarrollo
constante y consistente de las potestades que
tienen las entidades territoriales en relación
con la administración de sus tributos, situa-
ción derivada de la interpretación del nume-
ral 3, del artículo 287 de la C.P. Sin embargo,
como se verá, los últimos pronunciamientos
de los altos órganos de control judicial han
destacado la autonomía de los entes locales
para diferentes tipos de situaciones, y cabría
considerar, dentro de estas y bajo ciertos
requisitos, el establecimiento de regímenes
simplificados a nivel territorial.
Cabe decir que esta no es una idea re-
ciente, tal como ocurrió con el Régimen
Unificado de Imposición – rui (artículo 28
Ley 488 de 1998), pues hoy en día este tipo
de iniciativas vuelven a tomar fuerza, como
puede observarse en el caso del denominado
Monotributo, establecido en los artículos
903 y siguientes del Estatuto Tributario (en
adelante E.T.), siendo indispensable revisar
la adopción de este tipo de medidas a nivel
territorial.
Con base en lo comentado, lo que se busca
es un menor desgaste para el cumplimiento
de obligaciones tributarias en cabeza de los
contribuyentes, así como un recaudo mucho
más ágil y expedito por parte de la Admi-
nistración Tributaria, lo que deriva en el
cumplimiento y optimización del principio
de eficiencia tributaria. Al asunto se refiere
Piza (2001):
Dado que todos los ciudadanos debemos
contribuir con los gastos e inversiones del
Estado, su interés es por recaudar dichos
recursos de la manera más ágil posible y con
el mayor rendimiento. Desde la perspectiva
del contribuyente el sistema tributario debe
permitirle el cumplimiento de sus obligacio-
nes sin mayores esfuerzos (p. 144).
No obstante, la implementación de un ré-
gimen diferencial para ciertos casos puede
derivar, por otro lado, en vulneraciones al
principio de equidad tributaria o en fenó-
menos como el llamado “enanismo fiscal”,
lo cual constituye otro reto para el diseño de
un sistema de tributación justo y eficiente.
Así las cosas, la pregunta que podría plan-
tearse es la siguiente: ¿Es posible el estable-
cimiento de un régimen simplificado para
el sistema tributario territorial, teniendo en
cuenta la normatividad constitucional y legal
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