La administración pública en la constitución de 1991: sincretismo involuntario entre la burocracia, el gerencialismo y la gobernanza - Núm. 13-1, Junio 2011 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 306655638

La administración pública en la constitución de 1991: sincretismo involuntario entre la burocracia, el gerencialismo y la gobernanza

AutorManuel Alberto Restrepo-Medina
CargoUniversidad del Rosario, Bogotá D.C., Colombia
Páginas365-388

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Introducción

La Constitución Política de 1991 incorpora distintos contenidos normativos referidos a la organización y al funcionamiento de la administración pública, pero no lo hace de manera estructurada ni sistemática, por lo cual de su sola lectura no puede inferirse la plasmación de un modelo constitucional sobre la materia.

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Por el contrario, a partir de una revisión descriptiva de los principales modelos de administración pública,1 es posible identificar en el texto constitucional características que corresponden al modelo burocrático y a la gerencia pública, así como la anticipación de algunos de los elementos propios de la gobernanza, en una especie de sincretismo constitucional involuntario.

En esa medida, el objeto del presente artículo consiste en identificar en el texto constitucional colombiano los elementos correspondientes a estos tres paradigmas de la administración pública, partiendo de la presentación teórica de sus principales características, para luego exponer las referencias normativas en que estos se concretan.

1. El modelo burocrático: caracterización, crisis y consagración constitucional de sus elementos

La transición histórica de la sociedad tradicional a la moderna desde la economía precapitalista a la capitalista no fue una transformación aislada, sino que tuvo lugar en el ámbito económico, político y social. Con el nacimiento del capitalismo y del Estado-nación, el cambio se hizo evidente, y la organización estatal se orientó hacia la racionalización, es decir, hacia un desarrollo político y económico autosustentable, dentro del cual se gestó el modelo burocrático como paradigma de organización y funcionamiento de la administración pública.2

La construcción de los Estados estuvo acompañada por el establecimiento de "burocracias funcionales": el ejercicio de las funciones estatales está a cargo de profesionales calificados -funcionarios permanentes, competentes y remunerados-, que forman parte de una organización jerarquizada; de este modo, el Estado se presenta como una máquina, operada por agentes puestos a su servicio y compuesta por engranajes que se articulan y se encajan de manera coherente.3

El modelo surge de las teorías propuestas en principio por Max Weber, Frederick Winslow Taylor y Chester Barnard, dentro de las que se destaca la obra del primero, por la forma de sus ideas y el concepto de burocracia. Para Weber, la burocracia es "la forma de organización en la que el po-

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der se concentra en manos de funcionarios con las capacidades técnicas indispensables",4 que comprende tres elementos principales: actividades regulares de los agentes de la organización; tareas estables, determinadas por reglas fijadas por una autoridad coercitiva; y formas regulares y establecidas para desempeñar dichas tareas por los individuos.

Son las reglas o preceptos que abarcan las capacidades técnicas los que caracterizan la burocracia, significado que radica en el hecho de que

... la reducción a reglas de la moderna gestión burocrática está profundamente enclavada en su naturaleza misma. Por ejemplo, la teoría de la administración pública moderna supone que la autoridad para ordenar ciertos asuntos por decreto -la cual ha sido legalmente otorgada a una dependencia- no faculta para regular la materia mediante órdenes individuales para cada caso, sino sólo para regularla de manera abstracta. Esto se halla en el polo opuesto de la regulación de todas las relaciones a través de privilegios individuales y concesiones de favores.5

La idea de dominación legal, de autoridad legal racional es vista como un sistema coherente de reglas abstractas, base de la administración, como un proceso que busca la aplicación racional de los intereses especificados en el orden que gobierna a la organización dentro de los límites establecidos por preceptos legales y guiados por principios que gobiernan al grupo.6

En esa medida, la racionalización legal de las organizaciones públicas permite que la burocracia cumpla de manera independiente, autónoma y eficaz con su función de prestar los servicios públicos técnica y eficientemente.7 Contrasta esta aproximación con la concepción contemporánea sobre la burocracia, pues al tenor de la definición que trae el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, ella se entiende como "administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas".

De acuerdo con lo anterior, la reforma administrativa, en la óptica de Weber, conduce al administrador público a la tarea imparcial, conforme a derecho, de gobernar sin preferencias con el propósito de lograr el "progreso económico", bajo los mecanismos del paradigma de dominación burocrática, que no son otros que una serie de reglas y sistemas de derecho administrativo que separan la política de la administración, y al tiempo someten a

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la administración al principio de justicia y demarcan un límite a la administración para no incurrir en desigualdades inmotivadas y preferencias.8

En ese sentido, el modelo burocrático funciona mediante la especiali-zación de tareas, esto es, la división de trabajo en el seno de la organización, por medio de la distribución de obligaciones u oficios y roles entre un cierto número de puestos, dentro de una estructura jerarquizada; la utilización de la normatividad como elemento de la regulación del proceso de decisión; la estandarización de los procedimientos y la centralización de la autoridad.9

Después de la Segunda Guerra Mundial, se produce un aumento extraordinario del volumen orgánico de las administraciones públicas occidentales, en función de la extensión de la prestación de los servicios a toda la población, producto de la adopción y aplicación del modelo de Estado social de derecho, que derivó en una sobrecarga de la demanda que hacía presupuestalmente insoportable su atención.10

Para Chevallier,11 a partir de un análisis sociológico, es posible encontrar los límites del ideal weberiano en el que la administración, aun estando burocratizada, no funciona nunca de una forma tan rigurosa o "mecánica", sino que es necesario tener en cuenta los factores personales que determinan el comportamiento de los agentes, las jerarquías paralelas y las estratificaciones que influyen en la estructura del poder, las estrategias de los actores y los acuerdos efectuados al margen del sistema oficial de roles. Por ello, para el autor en mención, existen aspectos que deben ser considerados en su aplicación al sistema para lograr un mejor funcionamiento de este:

• La lógica profesional, que no es de aplicación general, sino circunscrita y relativa.

• El ejercicio del poder, que no está exclusivamente concentrado en la cumbre, sino que es disperso y difuso.

• La disposición de las estructuras, que no son perfectamente piramidales, sino fragmentadas y heterogéneas.

• Las relaciones con los administrados que no están basadas únicamente en la distancia y en la coacción, sino que son diferenciadas y no igualitarias.

Ello muestra, a fin de cuentas, que la administración no es el bello conjunto unificado y pacificado que pretende ser, sino que es un microsoma

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social, que agrupa individuos y grupos, un lugar de enfrentamientos y de conflictos, por lo cual analizar los correctivos que pueden ser implementados es tomar la medida de los conflictos de todo orden que hacen rítmica la vida administrativa.

Falcao Martins12 sostiene, frente a lo anteriormente expuesto y desde una perspectiva weberiana, que la superación de la crisis de la administración pública a través de una alternativa pretendidamente posburocrática se restringe a la modernización de las formas burocráticas, mediante "reformas centradas en el empleo y el mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes", basadas en la ocupación de cargos clave por funcionarios de carrera, profesionales, especializados, entrenados y equipados con tecnologías y métodos gerencia-les, y dotados de recursos presupuestarios. Esta postura representa una clara expresión del tránsito del modelo burocrático hacia el modelo gerencial.

Tal como se ha visto, el "burocratismo" ha sido objeto de vivas críticas, las cuales giran, para Chevallier,13 en torno a la ineficiencia burocrática y a la alienación burocrática. La primera se refiere a ciertos defectos inherentes al modelo, tales como la lentitud, la rigidez o la impersonalidad, así como a la aparición de disfunciones indicadas por los dispositivos de corrección. La segunda atañe al empobrecimiento de las tareas derivadas de la rígida división del trabajo y a la transformación de los individuos en ruedas de una máquina impersonal sobre la cual no disponen de ningún control, lo que genera conformismo y dependencia, y se constituye en fuente de frustración.

Agrega el mismo autor que estas críticas alimentaron en el siglo XX un movimiento de reforma administrativa, que buscaba eliminar la pesadez, la rigidez y las disfunciones inherentes al modelo burocrático. Dicha reforma administrativa comprende tres aspectos fundamentales: la transformación de las relaciones internas, haciendo énfasis en la gestión de recursos humanos; la transformación de los métodos de gestión, con el objetivo de responsabili-zación; y la transformación de las relaciones con los administrados, con la emergencia de la idea de ciudadanía administrativa.

En la administración colombiana ya existían con anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991 muchos de los elementos propios del modelo burocrático, de los cuales vale...

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