Las tensiones actuales en la construcción de la seguridad social
| Autor | Ana María Muñoz Segura |
| Páginas | 145-233 |
CAPÍTULO 3
LAS TENSIONES ACTUALES EN LA CONSTRUCCIÓN
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Hemos tratado de mostrar que el tránsito hacia la constitución del
seguro social en Colombia no fue tarea fácil, tanto en sus discusiones
originales como en el establecimiento y funcionamiento a lo largo de
las décadas siguientes. Dificultades que son también las de la construc-
ción de la seguridad social en general.
Si bien es cierto que los legisladores pretendieron iniciar el pro-
yecto asegurador en la población trabajadora para ir extendiéndolo a
otros grupos de ciudadanos, esto no se logró, con el agravante que ni
siquiera el grupo inicial logró un cubrimiento adecuado. El problema
no fue la alternativa de la ampliación progresiva sino resignarse y no
asumir los compromisos para hacerla efectiva.
Aunque la progresividad era un voto de acuerdo con la realidad
y también de confianza hacia el futuro, jugó de manera adversa en el
establecimiento de la seguridad social como derecho, de tal manera
que el establecimiento del seguro de la vejez se dio 21 años después, y
para 1990, 40 años después del establecimiento institucional, solo una
pequeña porción de los trabajadores estaba cubierta. El problema no
fue apostarle a la fórmula de la progresividad, el problema fue que-
darse en la etapa inicial esperando el momento adecuado para la pre-
tendida ampliación.
Esto, además de reflejar unas deficiencias institucionales, finan-
cieras y prácticas clientelistas, muestra tanto el papel restringido del
Estado1 como el limitado disfrute del derecho a la seguridad social,
1 De tal manera, “en América Latina una de las limitantes que tiene la construc-
ción del Estado de Bienestar de manera amplia […] es la forma como se ha legislado
sobre los derechos sociales, la débil extensión de la relación salarial y el incumplimiento
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esto es, una protección para una reducida ciudadanía proletaria2, los
trabajadores formales, que eran quienes podían pagar la contribución.
Esto se agrava porque, incluso entre el grupo de los trabajadores, esta
protección estaba inmersa en un juego de poder, de manera que exis-
tió una búsqueda de mejoras, no solo salariales y prestacionales, sino
de protección a la vejez, convirtiéndose en un elemento de retribución
y reivindicación salarial.
Ahora bien, la última década del siglo estuvo marcada en
Colombia por una fuerte crisis política. El país cargaba con un lastre
derivado de un largo momento crítico del régimen político producto
del Frente Nacional, en el que se excluyeron nuevas fuerzas sociales y
se revelaron agudas desigualdades en la estructura económica; sumado
esto a un grave deterioro del orden público, con una gran influencia
de actores armados y del narcotráfico en la vida política, social y eco-
nómica del país3. Es en este mismo momento en el que se inicia un
a las leyes han hecho que la subordinación del trabajo no esté ligada al ejercicio de
los derechos sociales […] adicionalmente, en América Latina la interacción entre lo
público y lo privado no dio lugar a la configuración de un espacio intermedio como
el generado en Europa y tampoco una clara delimitación de estas dos esferas […] de
aquí que los factores correspondientes a los derechos sociales sean percibidos como
privilegios para aquéllos que puedan vincularse con ese tipo de poderes”, en Rodríguez
Salazar, O. (2001), op. cit., “La difícil consolidación de un Estado de Bienestar”, en Misas
Arango, G. (edit.), Desarrollo económico y social en Colombia, pp. 222 y 223.
2 Así, “en sus inicios los sistemas de seguridad social de la región [refiriéndose
a América Latina] siguieron de cerca el modelo bismarckiano, pero al no poderse
extender la relación salarial se restringió la cobertura y de manera adicional limitó el
ejercicio de los derechos sociales”, en ibidem, p. 228.
3 Orjuela Escobar, L. J. (2005), La sociedad colombiana en los años noventa: fragmen-
tación, legitimidad y eficiencia, pp. 88 y ss. En esta aproximación se explican los intentos
de reforma constitucional desde López Michelsen hasta los resultados de la Asamblea
Constituyente de 1991, relevantes para el momento que proponemos analizar. Véanse
también Cepeda, M. J. (1994), La Constitución que no fue; Colombia, Presidencia de la
República (1990), Una Constituyente de todos los colombianos. Documentos para las comi-
siones preparatorias y las mesas de trabajo; De la Calle Lombana, H. (2004), Contra todas
las apuestas. Historia íntima de la Constituyente de 1991; Dougas, J. (comp.), (1993), La
Constitución de 1991: ¿un pacto político viable?, de manera particular en esta publicación
Hartzell, C. (1993), “Las reformas económicas en la Constitución de 1991”, o Valencia
Villa, H. (1993), “Los derechos humanos en la Constitución del 91”.
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proyecto de liberalismo económico4, que no se limita a una sola área
de la economía, sino que implica una serie más amplia de actores y
sectores5, empezando así una fase de expansión de la economía, gasto
público y social, con una crisis aguda a partir de 1997[6].
En esta particular coyuntura hemos ubicado el tercer momento his-
tórico relevante en lo que respecta a la seguridad social en Colombia,
no sin antes advertir que todas las reformas fueron el resultado de
un complejo proceso histórico y, por ende, no son consecuencia irre-
mediable o la búsqueda simple de “eficiencia y modernización”, pues
responden a “interacciones conflictivas que tienen lugar en escenarios
históricos afectados por dimensiones culturales y marcos instituciona-
les” particulares7.
Para abordar este tercer momento histórico proponemos distin-
guir, en primer lugar, la consagración constitucional, por primera vez
en la historia jurídica colombiana, del derecho a la seguridad social.
Si bien hemos de reconocer que no todos los países lo han constitu-
cionalizado8, y que esto no significa el logro inmediato de resultados,
4 Orjuela Escobar, L. J. (2005), op. cit., La sociedad colombiana en los años noventa:
fragmentación, legitimidad y eficiencia, p. 87.
5 Edwards, S. y Steiner, R. (2007), La revolución incompleta: las reformas de Gaviria.
En esta misma obra se hace referencia a los intentos reformistas previos a los sucedidos
en la década de los noventa.
6 Uribe Mallarino, C. (2004), op. cit., “La reforma de pensiones en Colombia y la
equidad de género”, en Marco Navarro, F. (coord.), (2004), Los sistemas de pensiones en
América Latina, un análisis de género, p. 184.
7 Uribe Gómez, M. (2007), “Las perspectivas analíticas y los actores del cambio”,
en Estudios sociológicos, pp. 427 y 428.
8 Por ejemplo, Portugal lo hizo en 1976, véase López, M. A. (con la colaboración
de Roque, J. L.) (1997), “Pobreza, asistencia y política social en Portugal en los siglos
y . Perspectivas historiográficas”, en De Vega, M. E. (edit.), Pobreza, beneficencia y
política social. En España la discusión sobre los alcances de la referencia constitucional de
la seguridad social, en Gárate Castro, J. (2008), op. cit., “Tres tendencias de la seguridad
social española”, en Monereo Pérez, J. L.; Molina Navarrete, C. y Moreno Vida, M. N.
(coords.), La seguridad social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras; Monereo
Pérez, J. L. (1996), op. cit., “La política de pensiones entre Estado y mercado”, en Torres
López, J., Pensiones públicas: ¿y mañana qué?; y Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, M. (2008),
op. cit., “Sobre la configuración constitucional de la seguridad social”, en Monereo
Pérez, J. L.; Molina Navarrete, C. y Moreno Vida, M. N. (coords.), La seguridad social
a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras. Para el caso de América Latina véase,
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