Tramas fallidas en la intersectorialidad de la politica asistencial uruguaya.
| Autor | Paulo-Bevilacqua, Laura |
Failed plots in the intersectoriality of the Uruguayan assistance policy
Sumario: 1. Introducción; 2. Metodología; 3. El debate en torno a la intersectorialidad; 4. La intersectorialidad e interinstitucionalidad en la política asistencial uruguaya; 5. El caso de los Programas de Proximidad; 6. Conclusiones; 7. Referencias bibliográficas.
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Introducción
En el año 2012, comenzaron a implementarse en el Uruguay los denominados programas de proximidad: Cercanías, Jóvenes en Red y Uruguay Crece Contigo. Aunque dirigidos a perfiles poblacionales diferentes, estos programas comparten una estructura común: están altamente focalizados en la población más pobre, definen un abordaje territorial y, por un tiempo limitado, poseen baja materialidad e institucionalidad y sofisticados sistemas de monitoreo y registro. Plantean como novedades la intersectorialidad de las propuestas y el trabajo de proximidad con los destinatarios.
Estos programas se enmarcaron en la ampliación de la política asistencial, ocurrida en el país a partir de 2005 al asumir el gobierno nacional el Frente Amplio. Por su parte, esto se desarrolló a tono con lo sucedido en América Latina, donde desde fines de los 80 y con mayor énfasis a partir del presente siglo, se vienen ampliando los programas dirigidos a los pobres.
La mayor presencia de los pobres en la escena de la política social, debe ser comprendida dentro de los cambios en el modelo de desarrollo ocurridos en América Latina desde los años 80. Este modelo--condensado en el Consenso de Washington--supuso procesos económicos y sociales de desregulación y flexibilización. Y también, fue acompañado de modificaciones en el papel del Estado y específicamente en las políticas sociales (Barba-Solano, 2009).
Las consecuencias de los procesos de ajuste y estabilización, sumadas a expresiones de descontento, llevaron a desarrollar acciones dirigidas a los pobres. Estas se han expresado en distintos programas, teniendo centralidad--aunque no exclusividad--los Programas de Transferencias Condicionadas y también en modificaciones institucionales, como la creación de Ministerios de Desarrollo Social (Midaglia, Castillo y Fuentes, 2010).
La pobreza y los programas hacia los pobres han estado asociados a distintas apuestas. Así, las ideas de capital social y humano; de participación, empoderamiento y voz de los pobres, y también asuntos que hacen a la gestión de las respuestas (articulación, coordinación) han formado parte de la manera en que los programas sociales entienden la pobreza y la respuesta a la misma. En los últimos años--como fuera indicado--, la atención a la pobreza aparece también asociada al trabajo de proximidad y a la intersectorialidad de los programas.
Este camino fue seguido en el Uruguay, en particular a partir del 2005. Al asumir el nuevo gobierno en ese año, creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y un conjunto de dispositivos centrales y locales, orientados a la articulación y coordinación del conjunto de componentes de protección con énfasis en la política de asistencia. También se pusieron en marcha programas de transferencias condicionadas: primero el Ingreso ciudadano en el Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES) y luego el Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares como parte del Plan de Equidad (PE). En 2011 se aprobó la Reforma Social en línea con el contenido de este último Plan y destacando la necesidad de atender la situación de la extrema pobreza. Es en ese marco que surgieron los programas de proximidad.
Este artículo tiene como objetivo problematizar uno de los aspectos presentados como novedosos: la intersectorialidad. Interesa visualizar la manera en que es justificada su necesidad en el diseño de los programas, la caracterización de los acuerdos de cooperación intersectorial a nivel político y la expresión programática que efectivamente adquiere a nivel de base.
Se considera un debate pertinente por distintos motivos. En primer término porque los programas de proximidad constituyen la última apuesta en materia de política pública orientada a la atención de la pobreza. Así, conocer sus supuestos permite aproximarse a la manera de explicarla y atenderla particularmente en momentos en que en Uruguay ya estaban desarrollados diversos mecanismos tendientes a la articulación, coordinación y al planteo de abordajes integrales entre diversas instituciones para dar cuenta de problemáticas sociales. En este contexto es relevante comprender por qué en 2012 vuelve a ser necesaria una apuesta a la intersectorialidad, aún y a pesar de esos diversos mecanismos.
El debate también es importante en tanto los programas vienen encontrando serios problemas para visualizar y efectivizar la intersectorialidad en la práctica concreta. Problematizar estos aspectos, contribuye a evitar algunos riesgos crecientemente visualizados en torno a la política asistencial. Por un lado, el de mistificar (aún más) los aspectos que hacen a la gestión de las políticas por sobre sus contenidos políticos y en este caso, suponer que los fracasos en la intersectorialidad se deben a asuntos como la falta de protocolos o dificultades de comunicación desde los niveles centrales a los locales. El otro riesgo refiere al desplazamiento de la responsabilidad por los objetivos no cumplidos a los sujetos que viven en situación de pobreza, individualizando la realidad social.
Para realizar el recorrido analítico planteado, el trabajo toma como base la investigación desarrollada durante 2016 titulada "Estudio de los dispositivos de proximidad en las estrategias de intervención de los programas Cercanías, Jóvenes en Red y Uruguay Crece Contigo del Ministerio de Desarrollo Social".
Después de esta introducción, el presente trabajo se organiza en cinco partes. En la primera se presenta la estrategia metodológica utilizada. Luego se compilan algunos de los principales ejes del debate en torno a la intersectorialidad. Seguidamente se analiza lo sucedido a este respecto en Uruguay a partir del 2005. El cuarto apartado se centra en el análisis de los programas de proximidad, cerrando con un punto de síntesis y conclusiones.
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Metodología
Este artículo se basa en una investigación realizada durante 2016 que abarcó el estudio de las estrategias de proximidad desarrolladas en los programas Cercanías, Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo y el Servicio de Abordaje Familiar del MIDES. El propósito de la investigación fue precisar sus definiciones, supuestos, modalidades de implementación y las valoraciones de los técnicos acerca de esta modalidad de trabajo.
Desde el punto de vista metodológico, el proyecto analizó fuentes documentales elaboradas por los programas, por la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del MIDES o por consultorías contratadas para analizar intereses específicos de cada programa. Fueron estudiados documentos de los programas, protocolos de intervención, términos de referencia para la contratación de operadores, informes de gestión y de monitoreo. Asimismo, el estudio se sostuvo en la realización y análisis de 60 entrevistas semi estructuradas, a las personas involucradas en la implementación de cada propuesta, en la capital del país (departamento de Montevideo) y en el interior (departamento de Salto). Este conjunto incluye a operadores y supervisores del programa Cercanías; coordinadores, supervisores y operadores del Servicio de Abordaje Familiar; operadores, referentes territoriales y referentes temáticos en el caso de Jóvenes en Red, así como operadores, supervisores y facilitadores de Uruguay Crece Contigo.
La muestra de entrevistados se seleccionó en base a criterios de representatividad y en el caso de Montevideo, de co-existencia institucional de los tres programas--Cercanías, Jóvenes en Red y Uruguay Crece Contigo--. También en el caso de la capital del país, se consideró la división Este, Oeste y Centro del departamento, buscando el acceso en cada segmento territorial, a dos equipos de cada programa seleccionado; se atendió asimismo, a criterios de antigüedad en la gestión.
Con base en la información relevada a partir de esa investigación, es que se realiza este artículo que como fuera indicado está centrado en visualizar, tanto en el diseño como en la implementación, la intersectorialidad planteada por los programas de proximidad.
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El debate en torno a la intersectorialidad
El siglo XXI trajo una revisión crítica de los modelos previamente utilizados para abordar el problema de la pobreza e introdujo la idea de ajuste con rostro humano. Este paradigma se generalizó particularmente en América Latina que experimentaba una acuciante necesidad de revisar la forma de definir la política social como componente esencial en el desarrollo nacional. La persistencia de la pobreza en el continente, dejó en evidencia que se requerían innovaciones y principalmente la asunción de que su complejidad no era posible de ser abarcada por una agencia de Estado actuando individualmente. Es así como comenzó a desarrollarse la estrategia de cooperación intersectorial entre diferentes organizaciones para superar la acción segmentada y actuar desde enfoques integrales y de derechos.
La cooperación intersectorial adquiere diversas modalidades. En sentido amplio implica la interacción entre Estado, mercado y sociedad civil mientras que una expresión más específica y que interesa a los efectos de la discusión aquí presentada, alude a la articulación intragubemamental. Como lo expresa Cunill-Grau (2014a):
La intersectorialidad, desde esta última perspectiva, implica que diversos sectores gubernamentales no sólo entreguen a un mismo público específico los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada atiendan necesidades sociales o prevengan problemas que tienen complejas, diversas y relacionadas causas en sus orígenes (pp. 8). En todos los casos, cada uno de los sectores participantes moviliza activos relevantes a la vez que sobrelleva limitaciones. Es precisamente la...
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