La transferencia de los derechos de pesca en la Unión Europea, España y Chile
| Autor | Maximiliano Astorga Beltrán |
| Cargo | Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Magíster en Dirección Pública de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (Chile) |
El presente artículo de reflexión presenta los resultados de la investigación titulada “La transferencia de las cuotas individuales de pesca. Una mirada comparativa de la normativa de la Unión Europea, España y Chile”, desarrollada para la obtención del grado de Máster en Estudios Jurídicos Avanzados de la Universitat de Barcelona (España), cuya fecha de terminación fue el día 29 de junio de 2018.
La pesca ha sido desde la antigüedad una fuente importante de alimentos para la humanidad y de beneficios económicos para quienes se dedican a dicha actividad1. Sin embargo, con el aumento de los avances tecnológicos se ha constatado que, aunque los recursos pesqueros son renovables, no son infinitos y “es necesaria una explotación sostenible para poder mantener su contribución al bienestar alimentario, económico y social de una población mundial en constante crecimiento” (Campaña de Océanos de Greenpeace, 2010, p. 4).
Ante una demanda creciente de recursos pesqueros, surgen los siguientes interrogantes: ¿Quién tiene derecho a pescar? ¿Cuánto pescado se puede capturar? Estas son algunas de las preguntas centrales en cualquier modelo de gestión pesquera y la respuesta básica a éstas es el acceso libre, es decir, que pesca quien quiera y cuando quiera (Ortega Cerdá, 2013). No obstante, desde hace tiempo se sabe que el acceso libre lleva fácilmente a la sobreexplotación.
En efecto, a partir de 1970 diversas pesquerías del mundo comenzaron a enfrentarse con el problema denominado “tragedia de los comunes”, escenario en el cual cada usuario maximiza su beneficio personal, afectando los beneficios de los demás involucrados. Conforme la explotación aumenta, el recurso se reduce, por lo que el resultado es una tragedia en la que todos los usuarios explotan indiscriminadamente el recurso hasta agotarlo (Hardin, 1968).
Las interrogantes precedentes se pueden responder desde la perspectiva de los derechos de uso, esto es, “los derechos que tienen los pescadores o las comunidades pesqueras de usar los recursos pesqueros” (Charles, 2005, p. 127). Y aunque existe una considerable diversidad entre los sistemas de derechos de uso, en general, se pueden dividir en dos categorías principales: derechos de acceso, que autorizan la entrada a una pesquería o a un área de pesca específica (por ejemplo, restringiendo el número de embarcaciones a través de censos cerrados, o limitando las zonas donde se puede pescar); y derechos de aprovechamiento (extracción), que típicamente involucran el derecho a una cantidad específica de esfuerzo de pesca (por ejemplo, pescar durante un período de tiempo específico o con cierta cantidad de equipo) o el derecho a aprovechar una captura específica, a través del establecimiento de cuotas de captura o mecanismos similares (Ortega Cerdá, 2013).
Lógicamente, ante un recurso pesquero limitado, los pescadores tienden a restringir el acceso a otros potenciales interesados para repartirse entre ellos el recurso disponible. En efecto, históricamente en muchas zonas costeras del mundo se desarrollaron organizaciones pesqueras que facilitaban la tecnología necesaria y al mismo tiempo realizaban una gestión conjunta de la pesca local, limitando también el acceso a la misma a sus miembros, mucho antes de que el Estado comenzara a intervenir en la planificación de la gestión de los recursos. Estas prácticas de gestión comunal fueron progresivamente abandonadas conforme los Estados fueron aumentando su intervención en la gestión pesquera, pasando estos a decidir quién tiene derecho a acceder a la pesca y quién no, a través de una compleja reglamentación.
El supuesto de que es necesaria una autoridad externa para evitar la “tragedia de los comunes”, condujo a que los gobiernos centrales controlaran la mayoría de los sistemas de recursos naturales. Pues, si no puede esperarse que los intereses privados protejan la propiedad común, entonces se requiere la regulación externa a través de entidades públicas, gobiernos o autoridades internacionales (Ehrenfeld, 1972).
En definitiva, una vez que los Estados comenzaron a asignar los derechos de uso, existe todavía la cuestión medular de si estos deberían ser transferibles. En otras palabras: ¿Se pueden comprar y vender los derechos de uso pesquero? ¿Se pueden traspasar dentro de una familia de una generación a la siguiente o pueden ser transferidos temporalmente a otro pescador en una temporada de pesca? En las últimas décadas ha aumentado la presión para privilegiar entre todas las alternativas posibles una de ellas: la gestión a través de las llamadas cuotas individuales transferibles. Estos sistemas:
Funcionan a través de la asignación a cada embarcación –de manera individual- del derecho a pescar una cantidad determinada de recursos, permitiendo explícitamente en la mayoría de los casos, y en cualquier caso implícitamente, la compraventa de los derechos, así como el alquiler o venta temporal de los mismos. (Ortega Cerdá, 2013, p. 69)
Llegado a este punto, es posible señalar que se pueden usar varios enfoques respecto a la transferencia de los derechos de pesca. No obstante, es menester tener presente que las poblaciones de peces se distribuyen en determinadas áreas de los mares y océanos, sin entender de fronteras políticas. Es biológicamente imposible pretender la gestión de una parte del conjunto de la población, sin contar con el apoyo del resto de los Estados que mantienen entre sí estrechas interacciones. Este rasgo supraestatal se ha acentuado en la actualidad con la Política Pesquera Común (en adelante PPC) de la Unión Europea, cuyo contenido se ha redefinido a partir del año 1983.
Pero la amplitud y variedad de los aspectos de la mencionada política genera también una gama variable y flexible de técnicas jurídicas que se refieren a las distintas fases del proceso económico pesquero, a su impacto social y a su relación con el medio ambiente. En lo que dice relación con la transferencia de cuotas de pesca, la PPC contempla un amplio margen para que los Estados miembros de la Unión Europea (en adelante UE) puedan desarrollar sus propios sistemas, los cuales, en definitiva, están en función de las distintas y heterogéneas circunstancias sociales, económicas y territoriales (González Laxe, 2004).
Por lo tanto, pese a su vocación universalista, la regulación de los derechos transferibles de pesca sigue siendo una actividad que está sustancialmente estatizada. En efecto, los distintos regímenes jurídicos nacionales presentan peculiaridades propias en cuanto a la organización administrativa de las actuaciones públicas, en función de la inercia histórica o del modelo de distribución territorial de la soberanía. En lo demás, las diferencias son menores y dependen de la mayor o menor modernidad de los ordenamientos respectivos y del nivel de desarrollo económico (Martín Mateo, 1997).
A partir de este margen de competencia que otorga la UE a los Estados miembros, este documento presenta los resultados del análisis de la regulación que ha adoptado la UE, y en particular España, en lo referente a los derechos transferibles de pesca, comparándolo con el sistema vigente en Chile. La elección de España se debe a la tradición e importancia de su flota pesquera y a la existencia de comunidades altamente dependientes de dichas actividades, configurando un subsector económico de gran importancia en el conjunto de su economía. En efecto, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (en adelante FAO), España es el 18° productor mundial de pesca de captura en aguas marinas, con un total 1,1 millones de toneladas capturadas, siendo el mayor productor de la UE y el tercero en importancia en Europa (por detrás de la Federación de Rusia y Noruega) (FAO, 2016).
Por su parte, Chile ocupa el 11° lugar en la producción mundial de pesca de captura en aguas marinas, con un total de 2,1 millones de toneladas, siendo el tercer país de América (después de Estados Unidos y Perú) en importancia (FAO, 2016)2. Lo anterior se debe principalmente a que Chile tiene una posición geográfica privilegiada, pues presenta un extenso borde costero con dos ecosistemas de gran productividad (la corriente de Humboldt y el sistema de fiordos con canales sur australes). De ahí que Chile se encuentre en el sexto puesto de los principales países exportadores de pescado, alcanzado el año 2014 las exportaciones un volumen de 1,3 millones de toneladas con un valor total de USD 6.164.871 (Free On Board), alcanzando un 7% del total generado por las exportaciones a nivel nacional (Kornblum, 2016).
Dicho lo anterior, cabe señalar que toda investigación en el ámbito del derecho comparado comienza con el planteamiento de una pregunta de investigación. Ahora bien, la pregunta que se efectuó en este estudio comparativo se hizo sin hacer referencia a los conceptos contenidos en el propio sistema jurídico. Así, en vez de preguntarse ¿Cómo regula la Unión Europea –y en particular el derecho español- y el derecho chileno la transferencia de las cuotas de pesca? La pregunta en esta investigación apuntó por determinar ¿Cómo el derecho español y el derecho chileno satisfacen el deseo de los pescadores de transferir sus derechos de pesca, sin que se produzcan repercusiones sociales y económicas derivadas de dicha regulación?
Para responder a este interrogante, fue necesario efectuar...
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