Los balances institucionales en torno a la Ley 472 de 1998
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Ponente: Héctor Helí Rojas*
Relatora: Ángela Rodríguez-Suárez
En sus palabras, el ponente hace referencia al libro del doctor Juan Carlos Esguerra La defensa constitucional del ciudadano, y los diferentes estudios realizados por la doctora Beatriz Londoño en el tema de las acciones populares.
El doctor Rojas resalta que la protección a los derechos colectivos debe estar dentro del entendido de un sistema y no en una interpretación individual; al igual que le da valor a las acciones populares para que sean proclamadas como acciones constitucionales y no como contenciosas o civiles (aplicación que le daban algunos jueces del circuito y del Consejo de Estado), es así como deben funcionar dentro de todo el ordenamiento jurídico y dentro de todo un sistema de fuentes jurídicas.
Las acciones populares tienen éxito o fracasan dependiendo de los operadores jurídicos. Y en este sentido, el ponente acompaña su discurso con los planteamientos del doctor Esguerra, al decir que los jueces, a pesar de los diferentes medios con los que cuentan, no exigen lealtad de las partes y no sancionan a quien abusa del derecho.
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En las acciones populares se están protegiendo derechos, por lo cual hay que ser más exigente en su interpretación. Con el diseño de las acciones populares el constituyente reservó a la ley su tratamiento (artículo88), enuncia procedimientos y derechos; la titularidad de la misma ha sido criticada porque se enunciaron diferentes actores en vez de referirse sólo a “persona natural o jurídica”, al igual que el carácter restitutorio que le dio el Congreso (referencia al caso de Dragacol). Pero es así como todas las acciones constitucionales no sólo son para que cese la violación sino para prevenir la vulneración de los derechos, por lo cual tienen un carácter preventivo, suspensivo, restitutorio y se espera que en el Congreso se arregle el carácter “indemnizatorio”.
El Consejo de Estado ha tratado el tema de la anulación o revocatoria de actos administrativos a través de las acciones populares; tema que también ha sido tratado en el Congreso de la República. La posición que ha tomado el Consejo de Estado ha sido dividida: por un lado niegan la posibilidad de anular actos administrativos a través de las acciones populares, fallando al equiparar una acción constitucional con una acción contenciosa, y por otro lado, se abre el espacio para que con estas acciones se afecte un acto administrativo, ya que lo que se busca proteger son los derechos.
En cuanto al incentivo, el doctor Rojas hace referencia a los cuatro proyectos de ley que han habido para modificar la Ley 472 de 1998, de los cuales todos tienen que ver con dos temas principalmente: el incentivo en las acciones populares, junto con la anulación o no de los actos administrativos en el trámite de una acción popular, donde muchos afirman que son “carteles de las acciones populares” (se hace referencia el caso de Dragacol y Sibaté), tema que por lo demás debe estar en manos de los jueces.
El primer proyecto de reforma lo propuso la senadora Leonor Serrano de Camargo, y el senador Rojas fue su ponente, quien opuso a la supresión de los incentivos. El segundo proyecto lo propuso el doctor Germán Vargas Lleras, y en él el senador Rojas se opuso a la eliminación del incentivo, aclarando específicamente que cuando el actor popular haga uso de información pública o de hechos notorios para sustentar su acción, no tenga derecho al incentivo.
En este momento es entonces cuando se debe tomar este tema con cuidado ya que el incentivo ha existido desde hace mucho tiempo, como se puede ver por ejemplo en el Código Civil o en decretos que defendían los derechosPage 193 de los consumidores. También hay que reconocer que en la actualidad no hay muchas personas que busquen defender el interés general.
El doctor Rojas resalta que a diferencia de la tutela, la Ley 472 es un instrumento procesal (muy especializado a su parecer), por lo que el actor popular, para ser exitoso, debe invertir tiempo y tener conocimiento para lograr controvertir las pruebas de la contraparte y así defender los derechos colectivos; esto indica que no es un proceso para dar discurso. Hay que defender los incentivos sobre todo en materia de moralidad administrativa, no se pueden acabar porque las acciones populares perderían dinamismo y eficacia.
El ponente manifiesta que no está mal pedir protección para los derechos de “todos”, como aquellos de los de grupos vulnerables de la población, por lo que defiende los incentivos reconocidos en los artículos 39 y 40 de la Ley 472.
Los jueces deben tener un margen más flexible para limitar directamente o a través de peritos, cuál fue el trabajo del actor popular y de acuerdo con esto establecer el monto del incentivo, pero no se les debe enviar el mensaje de eliminar esta figura.
El doctor Rojas concluye diciendo que ha habido cuatro intentos de reforma a la Ley 472 de 1998 y todos ellos han fracasado por razones de trámite. La Ley tiene sus falencias, pero “no es un desastre de ley”, hay muchas acciones populares que han salido adelante desde 1999 y aún así el tema debe seguir siendo desarrollado.
El último proyecto de reforma presentado en el Congreso estuvo a cargo de la senadora Gina Parody y el senador Armando Benedetti, quienes proponían un mecanismo de unificación de las decisiones sobre acciones populares y una revisión eventual ante el Consejo de Estado de dichas decisiones, en el sentido de que debe haber seguridad jurídica y hay que unificar jurisprudencia.
En la Ley 270 de 1996 objeto de reforma, se incluyó el artículo 36A (ya salió el comunicado de la Corte Constitucional, pero aún no la sentencia), donde se declaró exequible:
(…) en su condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, a petición de la parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar para su eventualPage 194 revisión las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización, o archivo del respectivo proceso proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar jurisprudencia.
Es así como con esta Ley se van a crear lineamientos para las acciones populares por medio de la eventual revisión ante el Consejo de Estado, de la misma forma como ha sucedido con la tutela ante la Corte Suprema de Justicia.
El hecho de haber pasado de un Estado de Derecho a un Estado Constitucional implica asumir el tránsito de una época donde lo más importante era la ley y quien la hacia, a un Estado donde lo más importante es la Constitución y el juez.
El futuro de las acciones populares está en manos de los abogados litigantes, jueces y magistrados. En un país como Colombia los intereses y derechos colectivos necesitan tener una altísima protección, no sólo por la confusión del desarrollo sostenible con el desarrollo económico, el imperio de conceptos neoliberales de enriquecimiento y, no de sostenimiento, que llevan cada día más a agredir a la colectividad, a que se defienda lo particular y no a los intereses generales.
Ponente: Alier Hernández-Enriquez**
Relator: César Cárdenas-Aranguren
El doctor Hernández manifiesta que es un amigo y defensor de las acciones populares y de grupo. Señala que en su ponencia lo que tratará de hacer es buscar unas definiciones generales dirigidas al tema.
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Indica que los operadores judiciales a veces pecan por defecto y otras veces por exceso. Por esto, lo primero que se debe analizar es la competencia en cabeza del juez con respecto a las acciones populares; en dicha materia hay dos jurisdicciones competentes:
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La jurisdicción contencioso administrativa: cuando la acción o la omisión que amenaza el derecho o interés colectivo, es de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de función administrativa.
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La jurisdicción ordinaria: cuando la amenaza es de un particular sin ningún calificativo; sin embargo, esta no tiene gran relevancia en tanto que los datos otorgados por los estudios se refieren a los jueces administrativos y al Consejo de Estado.
Conforme a lo anterior, el doctor Hernández señala que es necesario centrarse en donde ha tomado relevancia la acción, ya que cada vez que está amenazado y vulnerado un derecho colectivo está de por medio una autoridad pública, y si esto sucede automáticamente la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa y no de la ordinaria.
La Ley 472 de 1998 estableció que mientras entraban en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia en primera instancia la tendrían los tribunales administrativos y, en segunda, el Consejo de Estado. Así, entre 2001 y 2005, cuando en esta última corporación se comenzaron a repartir todas las acciones constitucionales, incluidas las populares...
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