Régimen Municipal en Colombia (Continuación del tema sobre Organización Territorial)
| Autor | Wilson Herrera Llanos |
| Cargo | Abogado, especializado en Derecho Administrativo. Profesor de Derecho Constitucional Colombiano, Administrativo y Procesal Administrativo. wilher58@hotmail.com |
| Páginas | 215-274 |
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Bajo este título estudiaremos el conjunto o sistema de normas y principios constitucionales y legales que, de una manera racional y unitaria, relacionadas entre sí como en un todo, rigen la actividad municipal en Colombia, descontando sin rechazar, como es apenas obvio, la importancia que tiene el estudio de los antecedentes históricos universales de la institución del Municipio y el análisis de las más modernas expresiones de la organización municipal en el mundo contemporáneo que, como es fácil de advertir, es un tema que excede, en su extensión y materia, los propósitos de estos comentarios al texto de la Constitución colombiana.
Sin embargo, no nos resistiremos, por necesario y orientador, al examen del desarrollo del tema municipal en la historia ya institucional del país, porque estimamos que dicho recuento histórico normativo, aunque sólo sea cronogramático, puede servir de guía a los estudiantes de esta materia para medir el avance que han tenido los fenómenos administrativos, políticos y fiscales relacionados con el tema, lo mismo que el grado de intensidad de dicho avance.
Estudiaremos entonces, en su orden, una primera parte dedicada a los antecedentes históricos del régimen municipal vigente durante todo el lapso anterior a la Constitución de 1991 y, después, una segunda parte en que se examinarán, en el orden previsto por la Constitución y la ley 136 de 1994, los aspectos de mayor importancia de estas regulaciones, si es que es posible hacer tal graduación.
Difícil tarea ha sido para nuestro pueblo, sus gobernantes y sus conductores de todo linaje, como históricamente lo ha sido para todo pueblo conquistado, definir su institucionalidad a partir de sus propias raíces, es decir, de la esencia indigenista de su cultura invadida.
A juicio de los autores estudiosos del tema 1, la no muy simple labor de conciliar la concepción del mundo de una sociedad indígena con el propioPage 216modo de ser cultural, político y administrativo traído consigo por la Corona española para entronizarla en el territorio invadido como si fuera el mejor modelo de organización, generó un régimen especial construido para aplicar a las colonias y diseñado con una mentalidad completamente ajena a la realidad de los principios básicos de nuestra sociedad indígena, lo que llegó a sentar, con tal confusión, las bases de un trasplante defectuoso que aún hoy día no encuentra su norte.
Dice el autor citado que «entre nosotros, la sociedad chibcha y la conocida como macro chibcha, presentan una elevada cultura; su religión, sus conceptos sociales, sus valores culturales, la organización de su sociedad son sumamente interesantes y si se hubieran precisado, complementado y elaborado más sus normas, hubiéramos poseído un derecho más autentico y quizá más importante, con una personalidad más definida dentro del concierto de los pueblos».
Como puede verse, esa normatividad se vio prontamente desalojada por el Derecho Indiano, constituido por el conjunto de normas y principios particularmente dictados para los territorios de las Indias y, obviamente, por el mismo Derecho Español, más específicamente conocido como el Derecho Castellano, aplicado por el reino de la Corona de Castilla, el cual fue muy frecuentemente usado a pesar de su carácter supletorio del Derecho Indiano, que a la postre siempre fue casuístico y poco técnico.
El profesor Luis Villar Borda2, citando al profesor José María Ots Capdequi, sostiene que el régimen de las ciudades de Indias fue, en sus líneas generales, un fiel trasplante del viejo municipio castellano de la Edad Media en momentos en que la institución municipal en Castilla había llegado a un grado de postración y decadencia y que, por su parte, el Derecho Indiano se quedó escrito y sin aplicación por la absoluta falta de relación entre la realidad concreta de la vida colonial y las formalidades de una legislación enteramente casuística.
El carácter reconocidamente centralista y absolutista del Gobierno español trasladado a las colonias impuso instituciones como la Encomienda y la Mita, que a pesar de no ser extrañas a los sistemas imperantes entre los indígenas para el manejo de sus relaciones con los caciques, como sostiene Villar Borda 3 se transformaron en formas perfeccionadas de sometimiento abyecto a los indios e inclusive para los descendientes de españoles ya nacidos en nuestras tierras.
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En relación con la organización territorial, son importantes las lecciones de Enrique Tamayo Borrero en su obra Administración Municipal Colombiana 4 al mostrarnos de qué manera, para facilitar la administración y dominio de los territorios a través de un sistema estructurado por la corona bajo el signo del mayor centralismo, los españoles pretendieron imponer el sistema de poblamiento en «aldeas nucleadas», consistente en agrupar la población indígena en grandes y pequeñas concentraciones y cómo, después del rotundo fracaso de dicho sistema, recurrieron a sistemas más drásticos a través de los cuales se llegaba incluso a confiscarles los bienes y a decretar la pena de muerte a quienes no se sujetaran a determinadas poblaciones.
Los autores destacan como básico órgano de administración municipal para la época el CABILDO o ayuntamiento, especie de cuerpo colegiado encargado de administrar la ciudad en todos los aspectos propios de su vida social y que se denominaba CERRADO si sólo sesionaba con sus miembros, o ABIERTO si a la sesión concurrían, además, los vecinos o ciudadanos a deliberar asuntos de interés.
Entre sus miembros principales se destacan los REGIDORES, representantes de la comunidad ante los altos poderes; los ALCALDES , que eran funcionarios encargados más de aspectos judiciales que administrativos; los ALFÉREZ , cargo de dignidad real para ocupar un escaño en los cabildos y representar a la corona; el ALGUACIL , especie de policía mayor encargado de materializar las decisiones judiciales; el MAYORDOMO o tesorero y el PROCURADOR DEL CABILDO, que era una especie de personero.
Según interesante relación del profesor Tamayo Borrero5, a este organismo, cuya composición era esencialmente oligárquica y aristocrática, pertenecían, además de los mencionados, otros funcionarios de menor importancia y poder como los ESCRIBANOS y los OFICIALES MENORES , entre los cuales se destacaban el Pregonero, el Verdugo, el Portero, el Macero, el Alarife o Maestro de obras, el Carcelero y todos ellos, tanto los principales como los que no ostentaban voz y voto, a pesar de la importancia que tuvieron con la Conquista, dado el origen real de sus designaciones, llegaron a desprestigiarse a tal grado que primero se vendieron al mejor postor y, finalmente, tuvieron que ser impuestos por la corona cuando ya nadie osaba postular ningún ofrecimiento por ellos.
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En este momento de decadencia de la historia de los CABILDOS, los autores reseñan, con alguna diferencia de apreciación, la gran importancia de las reformas impuestas por Carlos III, de manera que mientras algunos, como Tamayo Borrero 6, indican que reformas de este soberano, como la de promover la apertura democrática en la designación de los miembros cabildantes, la creación de cargos importantes como el de «síndico personero» y la fiscalización permanente de la hacienda municipal, fueron las que impulsaron el gran apogeo para los cabildos que posteriormente vino a generar los importantes y definitivos movimientos independentistas, por el contrario, Villar Borda 7sostiene que fue la gran mengua en la autonomía de los CABILDOS, producida por estas reformas, la que impulsó el gran movimiento de emancipación que culminó en 1810.
Javier Ocampo López 8 sostiene que «en el ciclo histórico de la Independencia hizo crisis el sistema colonial europeo y surgió un movimiento anticolonialista y de liberación nacional, el cual se generalizó en las últimas décadas del siglo XVIII», de manera que las colonias americanas se opusieron a la dependencia colonial de las metrópolis europeas y planearon, realizaron y llevaron a su culminación la...
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