Principio de eficiencia tributaria y neutralidad: incidencias teóricas y prácticas desde el IVA
| Autor | Lina María Uribe |
| Cargo | Estudiante de Derecho y Economía de la Universidad de los Andes |
| Páginas | 2-29 |
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“Capitation taxes are levied at little expense; and, where they are rigorously exacted, afford a very sure revenue to the State. It is upon this account that in countries where the ease, comfort, and security of the inferior ranks of people are little attended to, capitation taxes are very common”.
Adam Smith, (1892), Wealth of the Nations.
En el año 2003, la Corte Constitucional se pronunció acerca de la exequibilidad de una ampliación del impuesto al valor agregado (iva) hacia alimentos de consumo diario. Los argumentos a favor señalaban que esta medida aumentaría la eficiencia del iva. La posición en contra sostuvo que tal disposición contrariaba los principios constitucionales de equidad, punto de vista que finalmente prevaleció en el pronunciamiento de la Corte.
Este debate dista de ser anecdótico, un caso aislado, o de otro modo, de ser un debate superado. El carácter uniforme de la tarifa que se cobra en los impuestos de valor agregado hace que la implementación de estos no permita diferenciar el nivel de ingresos de quien está realizando la transacción. Por ende, objeciones relativas a la equidad al implementar tributos de este tipo surgen de forma acentuada al discutir el gravamen a productos de la canasta familiar, en particular sobre alimentos de consumo diario. No obstan-te, tales oposiciones contrastan con la creciente implementación de impuestos de valor agregado a nivel nacional e internacional.
A la hora de responder si el gasto es un indicador válidamente ético y jurídico de capacidad de pago (Englisch, 2009), y por lo tanto decantarse a favor o en contra de impuestos tales como el iva, es necesario observar ciertamente el principio de equidad. No obstante, no debe dejarse a un lado otras consideraciones, tales como el principio de eficiencia, que tiene también rango constitucional. Vemos por lo tanto, aquí, una colisión de dos principios rectores del sistema tributario, que puede caracterizarse como un caso difícil, donde el análisis debe intentar realizar una tarea integradora y multidisciplinaria, siendo explícita de cualquier modo la naturaleza no definitiva de estos (Englisch, 2009).
Esta investigación tendrá por objetivo delimitar el contenido e incidencias prácticas del principio de eficiencia en materia de tributación y contrastarlo con rasgos que académicamente se le atribuyen a los impuestos indirectos.
Para desarrollar lo anterior, se dividirá el presente documento en cuatro partes. En primer lugar, se referirá el marco jurídico del principio constitucional de eficiencia. En segundo lugar se caracterizarán, de acuerdo con modelos económicos, las particularidades que se le atribuyen a los impuestos indirectos eficientes, mostrando por un lado qué forma adoptan estas características en materia de tributación y cómo operan las inequidades surgidas de estos. Tercero, se expondrán las incidencias prácticas que la eficiencia en el iva tiene a nivel de hogares en Co-
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lombia, y posteriormente se comentará el caso de Chile y España. Por último, se concluirá sintetizando los rasgos teóricamente ideales y una posible perspectiva de armonización con están-dares de equidad.
El primer paso para discutir el conflicto surgido del iva respecto a sus posibles características económicamente eficientes consiste en describir cómo el ordenamiento jurídico aborda el principio de eficiencia. Para este fin, se señalarán las acepciones que este principio ha adoptado, en primera instancia. Delimitando estas acepciones, se tratará este principio como parámetro técnico al que acude la autonomía del legislador.
El artículo 363 de la Constitución de 1991 se enmarca dentro del título que regula la configuración económica que surge de la Carta. Con el ordenamiento constitucional, la dirección que tomó la tributación resulta ser un asunto que no solo se limita a la relevancia económica de la hacienda pública: se convierte en una cues-tión de trascendencia constitucional. Así, se establece que “El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad” (Constitución Política, art. 363).
El segundo de estos principios es el eje principal de este documento. En efecto, se constituye como un fundamento que tiene un significado en materia de tributación menos intuitivo que los otros. E incluso, tiene la paradoja de ser considerado como un elemento de alguna forma extraño al texto constitucional. Así, no se trata únicamente de un mandato político, sino que alude más a un “carácter técnico tributario” (Lewin, 2002a, pág. 118), más cercano a la legislación u otro tipo de regulación de inferior jerarquía pero con más vocación práctica.
Lo anterior puede ser un factor que incida en la relativamente escasa discusión al respecto que puede encontrarse, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de altas Cortes que se han pronunciado al respecto (Lewin Figueredo, 2002b). Su inclusión atípica dentro de los principios constitucionales también puede ser un factor que apunte hacia una multiplicidad de ámbitos que se la han atribuido, y que si bien no son totalmente excluyentes sí pueden considerarse diferentes. Esta ha sido una posición que de forma reiterada sostiene la Corte, quien desde mediados de los noventa ha reconocido la existencia de varios significados del principio de eficiencia en tributación: el citado principio resulta ser ‘un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)1.
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La anterior cita permite delimitar al menos tres formas que puede adoptar el principio de eficiencia. La primera resulta de contrastar el beneficio y el costo en que incurrió el Estado al implementar el tributo; remite entonces más a la correcta racionalidad de la hacienda pública en la consecución de recursos para la realización de fines que le son propios, cercana a la efectividad del recaudo. Una segunda forma que es posible observar se relaciona no con el Estado, sino con el contribuyente: debe existir moderación sobre los gastos que se le imponen a este para cumplir con la obligación tributaria. Los recursos necesarios, tanto para ejercer la posición activa como pasiva de la obligación tributaria parecen ser el principal interés de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al pronunciarse sobre el principio de eficiencia2. En todo caso, se considera que estos han actuado más como complementos de su argumentación que como ejes centrales a esta (Lewin Figueredo, 2002b)
No obstante, a partir de los costos sociales también se abre la puerta a una tercera forma que puede adoptar el principio de eficiencia, que es la que resulta pertinente a la discusión que se presenta. Se define entonces eficiencia no como una referencia a “el manejo y administración misma de los tributos por parte de las auto-ridades hacendísticas, sino a sus efectos en la economía en general” (Plazas Vega, 2006, pág. 433). Tal modalidad invita a un análisis adicio-nal a la hora de seleccionar cuáles cargas se impondrán y cuál nivel adoptarán estas, puesto que ahora se deberá observar también sus efectos.
Ciertamente, existen diferentes formas de acercarse a los efectos de la política tributaria, y distintas maneras de proveer un juicio normativo que califique qué situación resulta mejor. La literatura académica del análisis económico del derecho ha contemplado varios enfoques. Un primer método para tal evaluación ha sido decidir a través de un enfoque utilitarista: observar si la mayoría de individuos se ven beneficiados (Rubio, 2007). Tras las objeciones que surgen al aplicar tal aproximación en una democracia que supera una dimensión cuantitativa, como es el caso de un Estado social que cuenta entre sus fundamentos la solidaridad de sus ciudadanos, se hace necesario pensar en otros criterios. Un enfoque recurrente ha sido analizar la eficiencia por vía de quiénes ganan o quiénes pierden al adoptar una decisión. Tal criterio ha remitido a la idea de óptimo de Pareto, bajo la cual se considera una situación como óptima si se logra mejorar al menos a una persona sin desmejorar a otra (Roemer, 2008). Las limitaciones que este enfoque presenta inician con las dificultades empíricas de encontrar una situación que genere un resultado positivo o neutro para cualquier caso. Por lo tanto, ante el reconocimiento de la existencia de ganadores y perdedores a partir de determinada norma o institución jurídica, se amplió con el concepto de óptimo de Kaldor-Hicks. Ante la polaridad entre perdedores y ganadores que puede surgir, en este caso a raíz del impuesto de valor agregado, existe una
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potencial forma de valorar una situación como globalmente benéfica si los ganadores están en capacidad de compensar a los desfavorecidos con la introducción de la medida. De esta mane-ra, se encuentra una intersección que armoniza la eficiencia y generación de riqueza con criterios de distribución y...
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